birmaga.ru
добавить свой файл

1 2 3 4
Наталья Рыжова*

Реализуется ли «трагедия общедоступности»

(случай кросс-граничного Амура)?


Введение

Использование природных ресурсов Дальнего Востока остается ключевой отраслью, на которой строится межрегиональное, и в т.ч. приграничное сотрудничество между Китаем и Россией. По ряду причин, и в том числе из-за слабости вновь создаваемых и импортируемых институтов, природопользование в сибирских и дальневосточных регионах России стало носить неформальный характер: нелегальные заготовки леса, контрабанда рыбных и море- продуктов, браконьерские практики добычи объектов флоры и фауны и т.д.

Наиболее исследовано к настоящему моменту неформальное лесопользование1, а неформальный экспорт дикоросов, нефрита, дериватов, море- и рыбо- продуктов – темы, остающиеся актуальными скорее для журналистских2, нежели научных текстов3. Опубликованные – в основном в рамках юридических наук – работы нередко содержат указание на особый характер экономической мотивации китайских предпринимателей: «Особое беспокойство вызывает варварское отношение к дикой природе России со стороны граждан Китая, временно находящихся в Российской Федерации. Уже давно не является секретом, что одной из основных целей значительного количества посещающих Дальний Восток граждан Китая является если не само браконьерство, то скупка у местного населения животных, растений, их частей и дериватов, добытых незаконным путем, для последующего контрабандного вывоза4». Мне незнакомы исследования, выполненные на российских эмпирических материалах и сфокусированные на сравнительном изучении экономической мотивации иностранных предпринимателей, ведущих свою деятельность в России. И в работах, указывающих на незаконную деятельность как на цель, практики китайских предпринимателей не сравниваются с практиками предпринимателей России или других стран. При таком развороте проблемы, когда одна сторона – «потерпевшая», а другая – «хищница», применяющая «архаичные технологии5», аналитическая проекция искажена. Ведь в реальности наряду с китайским «рыболовом-браконьером» фигурирует российский «рыбак с сеткой», а вместе с китайским «контрабандистом» усердно трудится российский «теневой заготовитель» пушнины и древесины.


Данная статья посвящена браконьерскому рыболовству на приграничной реке Амур. Водные ресурсы – классический пример природных «ресурсов общего пользования» (common pool resources). Именно на примере катастрофического исчерпания ресурса рек принято рассматривать т.н. «трагедию общедоступности6». Кратко суть ее сводится к тому, что если река – общая, то ее ресурсы черпаются до тех пор, пока они полностью не деградируют. В этом принимают участие заводы, сбрасывающие отходы, крестьяне, возделывающие почвы и использующие агрохимикаты, электростанции, изменяющие стоки вод, рыболовы, изымающие вначале рыбы более ценных, а затем любых пород… Каждый «член общины» (т.е. пользователь) может, увеличив нагрузку на реку, увеличить свой собственный доход, при этом ресурсы реки сократятся незначительно. Однако если все пользователи сделают то же самое, ресурсы реки станут намного хуже. Если же пользователь уменьшит потребление, то ресурсы реки улучшатся незначительно, но его личный выигрыш от этого будет намного меньше, чем потерянный доход. Если река – кроссграничная, то исчерпание происходит как минимум в два раза быстрее. Поиски решения «трагедии общедоступности» ведутся в социальной сфере, в сфере создания стимулов для социальной неприемлемости хищнического природопользования. Собственные исследования и обобщения эмпирических результатов других проектов обладателя нобелевской премии Э.Остром показывают, что общины сами, без вмешательства государства, находят эффективные стратегии, препятствующие реализации «трагедии»7.

Итак, в данной статье представлена попытка рассмотреть проблему неформального природопользования на российско-китайской границе с точки зрения «трагедии общедоступности». Для этого рассмотрены: (1) формальные правила и легальные механизмы обеспечения действенности этих правил; (2) неформальные практики; (3) социальный инфорсмент (т.е. социальные нормы обеспечения действенности формальных и неформальных правил).


Структура статьи традиционна: вначале представлены основные теоретические концепты, затем охарактеризована эмпирическая база, дан анализ эмпирического материала в последовательности указанных выше вопросов (1-3), сделаны выводы.

Инфорсмент прав собственности на природные ресурсы

и неформальные практики

Несколько теоретических полей определяют концепты, используемые в работе. А именно: теория общественного выбора при решении социальных дилемм, теория прав собственности, в частности на природные ресурсы, формальные и неформальные правила и их инфорсмент, и неформальная экономическая деятельность, в том числе природопользование.

Согласно Д. Норту8, институты  это формальные правила, неформальные ограничения и способы инфорсмента, то есть порядок обеспечения действенности этих ограничений. Исследования, проведенные в странах с переходной экономикой, показывают, что изменение формальных правил, попытки импортировать институты, определяющие экономическую жизнь общества, кардинальное изменение привычных общественных норм, трансформация бывших нелегальных практик в легально приемлемую и приветствуемую экономическую деятельность, привело к распространенности в этих странах неформальной экономики.

Россию и Китай эти «побочные эффекты» перехода к рынку также не обошли стороной, неформальная активность развивается не только в сфере, традиционно наиболее «подходящей» для этого: в торговле, общественном питании, сфере обслуживания, но и в сфере природопользования9.

Конечно, неформальное природопользование не является исключительной практикой, встречающейся только в Китае (или в приграничных регионах России); в той или иной степени оно распространено в развитых и развивающихся странах и в странах с переходной экономикой. Например, описаны практики браконьерского лова в Канаде10, исследована ситуация нелегальной добычи алмазов, золота, контрабанда леса в странах Африки11 и др. Объяснение причин распространенности неформального природопользования нередко видится исследователям в неэффективном законодательстве или его неэффективном применении12.


Впрочем, качество законодательства и легальный (т.е. принуждение через суды, штрафы) инфорсмент не определяют полностью, или даже в большей степени, решение проблемы неформального природопользования. Помимо легального поддержания формального права существует «неформальные» механизмы, которые реализуются через социальные нормы, институты гражданского общества и т.п. Норт, а вслед за ним и другие исследователи13 указывали, что формальные, в т.ч. рыночные, институты требуют существования специальных, не связанных только с писаным правом, норм принуждения и укорененности в традициях, привычках, религии, т.е. в социальных и моральных нормах. Сопоставляя роль формальных правил (например, их подвижности в процессе рыночного перехода) и социальных норм (скажем, длительности приживаемости импортированного легального права) с точки зрения их влияния на развитие неформальной экономики, авторы соглашались с тем, что «ответственность» социальных норм выше.

О том, что социальные нормы имеют большее значение, нежели легальный инфорсмент можно судить по повседневным примерам. Логичнее ожидать, что ежегодно повторяющийся нелегальный массовый вылов нерестовой рыбы скорее случится в обществе, где практика браконьерства морально приемлема, опирается на традиционные нормы хозяйствования, нежели в обществе, где рыбная ловля сетями – социально исключаемая и исторически забытая аномалия.

Как следует из академических и экспертных публикаций14, неформальное природопользование в большей степени характерно для развивающихся, нежели развитых стран. Причины многочисленны – и бедность, и технологическая отсталость, и слабость политических институтов. Среди прочих механизмов социальный инфорсмент осуществляется через средства массовой информации. С одной стороны газеты, телевидение задает определенные рамки для обсуждения жизни общества, является проводником, который подхватывает, распространяет и формирует стереотипы – в т.ч. в отношении приемлемости или неприемлемости отдельных хозяйственных практик. С другой стороны, СМИ, решая проблему неполноты информации у голосующих граждан, могут оказывать существенное влияние на политические институты и принимаемые решения, и в т.ч. в сфере защиты окружающей среды. Ряд работ связывает СМИ (точнее, их (не)коррумпированность, свободу слова) с политическими институтами и эффективностью решений по защите природной среды15.


Нередко поиск причин распространенности неформального природопользования ведется в русле концепций теории прав собственности, которые хуже определены в странах с переходной экономикой и развивающихся странах. На экономический смысл прав собственности одним из первых обратил внимание Рональд Коуз в широко известной теореме». Согласно ей, экстерналии (расхождения между издержками и выгодами) появляются лишь тогда, когда права собственности нечетко определены. Нечеткость прав собственности порождает конфликты между получателями выгод и издержек: например, воздух, загрязняемый выбросами из трубы завода – издержки несет население, живущее вокруг, а выгоды имеют собственники завода. По мнению Коуза и его последователей, путь к преодолению экстерналий лежит в до-определении прав собственности. Поскольку если пучок прав собственности (разделяемый на право владения, пользования, управления, доход, возможность передачи, остаточную стоимость и др. 16) разделен между разными субъектами, то кто заставит всех собственников избегать оппортунистического поведения? Ведь желание получить дополнительную ренту – выглядит разумнее, нежели отказ от нее.

Необходимость решать эту социальную дилемму гораздо выше, если речь идет о ресурсах общего пользования (такие как водные ресурсы морей и рек, общие пастбища, национальные парки и т.п.). Ресурсы общего пользования (common pool resources, РОП) могут быть доступны либо для всех, либо только для ограниченного числа индивидов. В первом случае говорят о РОП с открытым доступом (вода в реке, воздух в городе), а во втором — о РОП с за­крытым доступом (национальный парк). Ситуация, в которой несколько лиц, действующих независимо, и рационально следуя своим собственным интересам, в конечном итоге уничтожают общие ограниченные ресурсы, известна в научной литературе под названием «трагедия общин/общедоступности». Впервые этот пессимистический взгляд на РОП был описан в работе Гаррета Хардина17. Он указывал, что собственность общего пользования может существовать, если: а) право собственности никогда не было установлено, б) государство узаконило это, в) нет эффективного контроля на месте, г) практически невозможно осуществить его. В теоретических построениях, направленных на решение дилеммы РОП, долгое время ключевым был вопрос «Почему человек выбирает (или должен выбирать) правило, которое, будет сдерживать или ограничивать его выбор?18». Накопилось большое количество кейсов, доказывающих, что решение данной социальной дилеммы происходит в переговорном процессе, если у общины есть возможность и время на самоорганизацию. Иначе обстоит дело, если ту же задачу пытаются решить только силовыми методами – вмешательством государства, например, путем национализации ресурсов. Эти кейсы были обобщены и проанализированы в работах Элинор Остром19.


Итак, теоретический обзор указывает на то, что решение проблемы неформальных практик использования ресурсов общего пользования заключается в решении социальной дилеммы согласования личных и общественных интересов.

Характеристика эмпирической базы

Поскольку в фокусе исследовательского интереса данной работы находятся механизмы институционального (легального и социального) обеспечения исполнения норм природопользования, а средства массовой информации выступают одним из механизмов этого обеспечения, то в основном эмпирическую базу составляют материалы СМИ.

Эмпирические базы включают:

(а) «Нормативную» базу (Конституция РФ, Водный кодекс, федеральные законы в отношении рыбной ловли и государственной границы, различные положения и соглашения).

(б) «Официальную» базу – публикации федеральной службы безопасности и федеральной таможенной службы Российской Федерации20. Решение о выборе этих баз определяется тем, что эти службы официально отвечают за репрезентацию ведущейся в России борьбы с контрабандой. Эта репрезентация ограничена многими объективными и субъективными факторами, например, внутренними по таможенному управлению или внешними, т.е. пришедшими из федерального центра, установками по поводу частоты и характера связей с общественностью. Впрочем, эти же ограничения могут интерпретироваться как преимущества базы, в свете решения поставленных задач – поскольку формальные правила поддерживаются не только конкретными силовыми действиями, но и соответствующими дискурсивными практиками. Соответственно изменение частоты официальных сообщений о наказаниях или содержащиеся в сообщениях указания на увеличение количества преследований, как и изменения строгости наказаний21 могут рассматриваться как сигналы, направляемые для корректировки неформальных практик.

(в) «Социальную» базу – авторские публикации в средствах массовой информации, размещенные на сайтах в сети Интернет и затрагивающие нарушения российских правил рыболовства китайскими («Социальная-Китай») и российскими («Социальная-РФ») гражданами22. Если базы ФСБ и ФТС изучались с целью типизации и характеристики неформальных практик, то журналистские тексты рассматривались для изучения особенностей социального инфорсмента. Количество журналистских авторских работ в каждой базе равно количеству сообщений в официальной базе. Общее количество текстов – 36.


(г) «Китайскую» базу - публикации китайских информационных агентств Синьхуа и Жэньминь жибао23. Идея обращения к этим текстам состояла в том, чтобы сравнить российские и китайские масс-медиа с точки зрения социального инфорсмента в отношении ресурсов «общей реки». К сожалению, из-за малого количества этих текстов формальное количественное сопоставление невозможно, были сделаны лишь некоторые качественные выводы.

(д) «Научную» 24 - использовалась для типизации неформальных практик рыбного промысла. Частично – для качественной характеристики социального инфорсмента, поскольку научные тексты также могут оказывать влияние на обеспечение действенности правил.

Методика исследования включала количественный и качественный контент-анализ с использованием программного обеспечения QDAminer с модулем WordStat, разработанные компанией Provalis Research (Монреаль) 25.

Формальные правила и легальный инфорсмент

В российском законодательстве существует определение «права общего природопользования»: это гарантированная 42 статьей Конституции РФ возможность свободно и бесплатно пользоваться атмосферой, водными ресурсами и т.п. Начиная с 2004 года, в России совершенствуется и ужесточается законодательство по рыбным и в целом водным ресурсам. Водный кодекс РФ от 03.06.2006 N 74-ФЗ определяет право общего водопользования граждан (ст. 88): граждане имеют право бесплатно использовать водные ресурсы для личных и бытовых нужд (в т.ч. использовать береговую полосу для передвижения и пребывания около водного объекта, для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств).

Также существует право специального природопользования, определяющее возможность использовать определенные части природных ресурсов в соответствии с их целевым назначением. Получение этого права является платным. Помимо указанного кодекса эту деятельность регулирует ФЗ от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», а также другие нормативные акты (в частности, регламентирующие получение промышленных квот и разрешений, определение участков и т.д.). Кроме того разработаны и приняты законодательные акты, направленные на усиление ответственности за браконьерство. Так, ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» увеличены санкции за нарушение правил рыболовства.


Любительское и спортивное рыболовство в принципе является бесплатным, но каждый рыболов обязан иметь соответствующий билет, а также права на управление моторными лодками (в случае их использования). В последние годы этот вид деятельности стал существенно более регламентированным. Так, например, Федеральное агентство по рыболовству может (и должно): устанавливать запреты на рыболовство в определенных районах, в отношении отдельных видов рыб, и даже отдельными категориями граждан (например, разрешается рыболовство только детям до 16 лет или пенсионерам старше 70); закрывать для рыболовства определенные районы на определенные периоды добычи (например, на период нереста); ограничивать минимальные/максимальные размеры и вес вылавливаемых рыб; определять виды, количество, конструкции и размеры ячеи разрешаемых орудий и способов добычи, включая виды и время выхода судов. Для вылова определенных видов рыб в рамках любительского рыболовства может требоваться получение лицензии (специальной путевки), которая является платной. Нарушение этих ограничений предусматривает административную и уголовную ответственность. Статья 256 УК РФ «Незаконная добыча водных животных и растений» предусматривает штрафы от 100 до 500 тыс. рублей, либо лишение свободы сроком до 2-х лет; часть 2 статьи 8.37 КоАП РФ «Нарушение правил пользования объектами животного мира» вводит штраф от 1 до 2 тыс. рублей с конфискацией судна и других орудий лова.

Промышленное рыболовство (промысел) – предпринимательская деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов с использованием специальных средств по приемке, переработке, перегрузке, транспортировке и хранению уловов и продуктов переработки водных биоресурсов. Право пользования водными биоресурсами возникает на основании разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, договора пользования рыбопромысловым участком. Между любителями и промысловиками существуют противоречия. С одной стороны, обладатели лицензий нередко ведут бесконтрольный, хищнический лов рыбы, при этом они ограничивают доступ любителей на водоемы, а в некоторых случаях арендаторы требуют незаконную дополнительную плату за ловлю на водоемах, отданных в промышленное пользование. С другой стороны, промысловики указывают, что любители нередко ведут браконьерский вылов рыбы, загрязняют водоемы и берег.


Возвращаясь к теме вылова рыбы в приграничной реке, следует также отметить, что действующим законодательством установлен запрет на осуществление добычи водных биоресурсов иностранными лицами. И, безусловно, китайские граждане, производя браконьерский вылов рыбы в российских водах, нарушают законодательство, связанное с обеспечением неприкосновенности и суверенности государственной границы РФ. Между правительствами России и Китая действует соглашение «О сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных реках Амур и Уссури», подписанное в Пекине 27 мая 1994 года. Согласно документу охрана и воспроизводство рыбных запасов и регулирование рыболовства по вопросам охраны биоресурсов осуществляется в рамках охраны государственной границы. Для реализации этого документа ежегодно проводятся операции «Путина-Амур», ранее они назывались «Восток» и «Рубеж».

Основным лицом, осуществляющим легальный инфорсмент в сфере рыболовства, является государственный инспектор рыбоохраны. Если же речь идет о неформальном рыбопользовании на приграничной реке, то обеспечение исполнения формальных правил гарантируется также пограничными и другими службами ФСБ, при контрабанде рыбной продукции – таможенными органами. Дополнительно, например, во время проведения специальных кампаний по пресечению контрабанды привлекаются МВД, Минприроды, Минсельхоза и другие органы и ведомства.

Китайское законодательство в отличие от российского законодательства имеет более жесткие санкции (вплоть до смертной казни за контрабанду тигра, панды, дикого азиатского слона) в отношении нарушений природоохранного законодательства. При этом предусмотрены уголовные, административные, дисциплинарные санкции не только в законах, аналогичных российским УК и КоАП, но и напрямую в законодательных актах природопользования, охраны природы и таможенного дела26. В Китае осуществляет активно действующий Комитет дикой природы при Госсовете КНР. К работе по контролю над выполнением природоохранного законодательства в Китае активно привлекаются органы общественной безопасности27.


Китай и Россия регулярно проводят встречи, а также совместные кампании, направленные на снижение количества браконьерских случаев и случаев контрабанды рыбных ресурсов из России в Китай. Однако несмотря на попытки согласования легального инфорсмента, а также вне зависимости от ужесточения применяемых наказаний, браконьерство распространено повсеместно и год от года ситуация лишь ухудшается.

«О повсеместном распространении браконьерства, целью которого нередко является заготовка продукции для последующей контрабанды, показывают результаты деятельности природоохранных структур Минприроды, Минсельхоза и Федерального агентства по рыболовству. Сведения, поступающие из всех субъектов Дальневосточного федерального округа, доказывают массовость данных противоправных деяний. По данным администрации Приморского края, в 2008 г. в Приморье было проведено более 700 рейдов по пресечению браконьерства, при этом выявлено около 600 фактов нарушений природоохранного законодательства, в том числе браконьерства. В результате проведенных мероприятий изъято более 50 особей незаконно добытых животных. В 2009 г. в Приморье по результатам еженедельных антибраконьерских рейдов составлен 981 протокол. В Хабаровском крае в 2008 г. только в сфере незаконного оборота водных биоресурсов было выявлено 686 преступлений (в 2007 г. – 618)»28.

Конкретные способы легального поддержания формальных правил (анализ публикаций «Официальной» базы): в пяти из восемнадцати анализируемых случаях ФСБ сообщила о возбуждении уголовного дела. Уголовные дела, учтенные в базе данных, заводились в основном за нарушение госграницы, а также за контрабанду крупных партий рыбы, но не за браконьерство. Российское законодательство не предусматривает уголовного преследования за нелегальный оборот рыбы, а только за нелегальную ее добычу. Поэтому все браконьеры (российские или китайские), не имея в лодке сетей, могут заявлять, что они рыбу «нашли», «взялись поохранять», «с удивлением обнаружили в лодке, когда вернулись с ужина» и т.п.


Основным наказанием для китайских граждан является изъятие снастей, в некоторых случаях – лодок, а также краткосрочное задержанием с последующей передачей китайским властям.

«13 китайских браконьеров задержаны в ходе совместных рейдов российских и китайских пограничников на реках Амур и Уссури… Нарушители погранрежима переданы российскими пограничниками китайским коллегам для разбирательства. Всего же за период запрета на ведение рыбалки, отметили в пресс-службе, из наших территориальных вод моряками-пограничниками управления выдворено более 70 лодок с гражданами Китая».

Лишь в одном случае из восемнадцати ФСБ сообщает о вынесенном приговоре, который, впрочем, также был относительно мягким:

«К трем месяцам лишения свободы приговорены судом Амурской области за нарушение государственной границы России двое граждан Китая. … Суд назначил нарушителям наказание в виде лишения свободы на три месяца с отбыванием срока в колонии-поселении. С учетом содержания под стражей в ходе предварительного следствия срок заключения осужденных уже истек. Поэтому они были освобождены и покинули территорию России».

Судебные случаи многократно освещаются по всем официальным каналам информации, также они могут становиться объектом пропаганды.

Амурские пограничники подготовили листовки для китайских браконьеров. Они надеются, что пример оштрафованных сограждан остановит рыбаков из КНР. … К рейду была подготовлена информационная листовка на китайском языке… В листовке приводился пример нарушения государственной границы двумя китайскими рыбаками и указана ответственность, которую они понесли за совершенное преступление — 1 год лишения свободы и штраф в размере 5000 юаней каждому. … Подготовленные амурскими пограничниками листовки были расклеены на рыболовецких станах КНР…».

Данная листовка, вероятно, должна бороться с двумя основными причинами, которые называют китайцы, объясняя нарушение границы: незнание закона и бедность.

Таким образом, изменения в законодательстве и механизмах его обеспечения, проводимые в России и Китае, а также являющиеся результатом переговорных процессов не приводят к снижению случаев браконьерства и, похоже, лишь усугубляют социальную дилемму расхождения личных и общественных интересов.


следующая страница >>