birmaga.ru
добавить свой файл

1 2 ... 12 13

75569




Российская Федерация: общенациональные и региональные тенденции динамики бремени государственного регулирования и коррупции

Аналитическая записка*

(перевод с английского**)

Февраль 2013 года

_____________________________

*Записка подготовлена группой специалистов Всемирного банка в составе Грегори Кисунко (старший специалист по вопросам государственного сектора) и Стивена Нэка (ведущий экономист) под общим руководством Румин Ислам (советник). Значительный вклад в подготовку записки внесли Бранко Понамарев (консультант) и Рики Уби (в настоящее время работает в USICT). Авторы благодарят Директора департамента по сокращению бедности и экономической политике в регионе Европы и Центральной Азии Ивонн Цикату, Директорa представительства Всемирного банка в России Михала Рутковски, координатора российских программ Ладу Стрелкову, Главного экономиста по России и координатора сектора разработки экономической политики в России Каспара Рихтера, старшего экономиста Сергея Улатова и старшего экономиста Степана Титова за предоставленные советы и рекомендации.

**Английская версия записки находится в свободном доступе на сайте Всемирного банка: http://documents.worldbank.org/curated/en/2013/02/17385483/russian-federation-national-regional-trends-regulatory-burden-corruption

Содержание

Резюме ................................................................................................................................. 3


  1. Введение ................................................................................................................. 11

  2. Общенациональные тенденции ............................................................................ Error: Reference source not found
  3. Региональные сравнения ....................................................................................... Error: Reference source not found


  4. Выводы ..................................................................................................................... 45

Библиография ...................................................................................................................... 49

Приложения ........................................................................................................................ 51

Приложение 1: Отдельные показатели описательного характера..................... 51

Приложение 2: Составные индексы..................................................................... 55

Приложение 3: Результаты регрессионного анализа........................................... 62

РЕЗЮМЕ

Обширный круг фактических данных, полученных из различных источников Всемирного банка и внешних организаций, показывает, что коррупция и чрезмерно обременительное регулирование в значительной мере препятствуют выходу предприятий на рынок, их росту и повышению производительности. В настоящей аналитической записке для оценки уровня и тенденций динамики административного бремени и коррупции, с которыми сталкиваются российские предприятия частного сектора, используются результаты пятого раунда Обследования деловой среды и деятельности предприятий (BEEPS). Записка предназначена для широкой аудитории, включая лиц, ответственных за формирование политики, аналитиков неправительственных и научных организаций, а также представителей частного сектора.

Российское обследование 2011 года – первое из серии BEEPS, репрезентативное не только на национальном, но и на региональном уровне. Это позволило провести сравнение ситуации по 37 российским регионам – от Москвы до Приморского края и от Калининградской до Ростовской области, представляющих большинство видов экономической деятельности, созданной добавленной стоимости и большую часть населения страны.

В настоящей записке представлены результаты исследования по оценке динамики уровней коррупции и административного бремени в России и проводится сравнение с показателями по региону Европы и Центральной Азии (ЕЦА) в целом. В записке также определены регионы, в которых развитие частного сектора сопряжено с самыми большими трудностями, и регионы, где такие проблемы стоят менее остро, что может помочь другим регионам найти пути к снижению административной нагрузки на предприятия и сокращению коррупции. Существующие между российскими регионами различия в уровнях коррупции и административного бремени потенциально являются важным фактором, объясняющим межрегиональную дифференциацию в темпах развития частого сектора, уровнях доходов и динамике экономического роста.


На основе проведенного анализа данных можно сделать следующие выводы для стратегии в области государственного регулирования и противодействия коррупции:


  • Повышение прозрачности и широкое распространение информации о деятельности правительства могут способствовать укреплению подотчетности и улучшению делового климата. Более прозрачные региональные системы государственных закупок ассоциируется с более низким средним размером «откатов», выплачиваемых предприятиями чиновникам. Восприятие уровня «поглощения государства» и частоты взяток служащим административных органов ниже в тех регионах, где больше тиражи газетных изданий.

  • Оптимизация системы государственного регулирования может содействовать сокращению некоторых элементов административного бремени, которое испытывают предприятия. Общение с чиновниками во многих сферах, большее количество налоговых проверок и встреч с инспекторами ассоциируются с большей частотой жалоб на порядок налогового администрирования, лицензирования и получения разрешений, а также с большей частотой взяток. Вместе с тем, чтобы более точно выяснить, какие реформы окажут наибольшее влияние на процесс выхода предприятий на рынок и на их деятельность, а также будут ли эффекты таких реформ дополнять друг друга или носить избыточный характер, необходимы более глубокие исследования. Предприятия, прочно укоренившиеся на рынке, могут стратегически «взаимодействовать» с государственными чиновниками, чтобы фактически создавать препятствия для потенциальных конкурентов с помощью всего лишь одного-двух административных барьеров.

Со времени предыдущего раунда BEEPS, проведенного в 2008 году, Россия добилась большого прогресса в снижении административного бремени для предприятий, связанного с соблюдением законодательства, процедурами налогового и судебного администрирования и т.д. Согласно результатам BEEPS, в сфере снижения административного бремени в целом наблюдаются благоприятные тенденции:

  • Средний уровень затрат времени, связанных с административным регулированием, – «налог на время» – значительно снизился: в 2011 году время, потраченное руководителями предприятий на обеспечение соблюдения норм законодательного регулирования, сократилось до 17% по сравнению с 22% в 2008 году1.


  • Восприятие представителями частного сектора различных сегментов государственного регулирования и администрирования в наибольшей степени улучшилось в таких областях, как лицензирование, функционирование судебной системы и налоговое администрирование (рис. 1).

Хотя респонденты считают указанные сферы менее проблематичными, чем прежде, результаты обследования позволяют предложить направления для дальнейших улучшений (рисунки 2.a и 2.b):

  • Данные, касающиеся лицензирования, получения разрешений и подключения к коммунальным сетям, показывают, что хотя процент предприятий, сообщивших, что лицензирование и получение разрешений не создают проблем ведению бизнеса, уменьшился, в некоторых случаях (например, при подключении к электросетям) в 2011 году предприятиям пришлось ждать дольше, чем в 2008 году.2

  • Аналогичным образом уменьшилось и количество предприятий, которые считают проблемой функционирование судебной системы, однако причины, стоящие за этой тенденцией, не ясны. В 2011 году предприятия были менее склонны согласиться с тем, что судебные решения будут надежно исполнены, что, возможно, объясняет, почему доля предприятий, сообщивших, что они прибегали к услугам судов, сократилась.


Что касается коррупции, то согласно результатам BEEPS за 2008 год, она занимала третье место по значимости среди указанных предприятиями проблем для ведения бизнеса в России. В 2011 году коррупция переместилась на вторую строчку в списке наиболее часто упоминаемых проблем, пропустив вперед только «уровень налогообложения» и обогнав «недостаточный уровень подготовки и образования работников». Это не обязательно означает, что положение дел с коррупцией ухудшилось. В действительности доля предприятий, сообщивших, что коррупция является серьезной или очень серьезной проблемой, в 2011 году уменьшилась по сравнению с 2008 годом (33,5% и 50% соответственно). Скорее, улучшения в сферах иных, нежели противодействие коррупции, были еще более существенными. Кроме того, интерпретация тенденций в данной сфере дополнительно осложняется тем, что коррупция может принимать множество разных форм. Однако благодаря тому, что в обследование BEEPS включены более подробные вопросы, касающиеся некоторых (но не всех) конкретных разновидностей коррупции, которые оцениваются на основе собственного опыта или восприятия предпринимателей, появилась возможность сделать выводы с уточнением некоторых нюансов.


  • Значение сводного индекса взяточничества, показывающего процент всех тех взаимодействий между предприятиями и государственными чиновниками, в которых ожидалась взятка, также улучшилось. В то время как в 2008 году значение данного индекса для России составляло 0,18, т.е. в каждом пятом случае предполагалась взятка, в 2011 году оно улучшилось до 0,081 (взятка давалась в каждом 12-м случае). Для сравнения: среднее значение по региону ЕЦА в 2008 году было равно 0,15, а среди 10 стран Восточной Европы данное соотношение составляло 1 к 20 или меньше.

  • Показатель «коррупционного налога» («взяточной нагрузки»), показывающий объем взяток в виде доли в годовом объеме продаж, также снизился с 1,7% (выше среднего показателя по странам ЕЦА, равного 1%) до 0,9% годовой выручки в 2011 году.3

  • Однако среди предприятий, сообщивших, что они прибегали к неофициальным платежам, доля взяток в годовой выручке выросла с 4,5% в 2008 году до 7,3% в 2011 году. Таким образом, дача взяток со временем стала более концентрированной: меньше предприятий сообщают об уплате взяток, но те, кто сообщают, платят больше.

  • В 2011 году по сравнению с 2008 годом незначительно увеличился процент предприятий, сообщивших о требовании взяток, при подключении к электросетям и сетям водоснабжения, получении лицензий на осуществление отдельных видов деятельности и импортных лицензий4, но при этом при получении разрешений на строительство и общении с налоговыми инспекторами наблюдается тенденция к снижению данного показателя.

  • Ответы на более общий вопрос о частоте взяток показывают, что доля предприятий, сообщивших, что взятки часто (или всегда) необходимы, в 2011 году немного увеличилась по сравнению с 2008 годом (рис. 3).5

Не обязательно, что из всех разновидностей коррупции именно административная наносит самый большой урон экономическому росту и развитию частного сектора. В 2011 году в BEEPS были вновь включены некоторые вопросы, касающиеся «поглощения государства»,6 которые входили в состав анкет BEEPS в 1999, 2002 и 2005 годах, но были исключены из обследования 2008 года.


Восприятие воздействия практики «поглощения государства» в период с 2005 по 2011 год повысилось. На рисунке 4 видно, что доля предприятий, заявивших, что подобная практика не оказывает влияния на их бизнес, сократилась на 6 и 5 процентных пунктов по вопросам, касающимся государственных служащих, занимающих выборные должности в представительных органах и органах исполнительной власти федерального уровня, но при этом осталась практически неизменной (увеличилась на 1 процентный пункт) для официальных лиц представительных и исполнительных органов власти регионального и местного уровня. Если проанализировать полученные результаты с другого конца шкалы, то неблагоприятная тенденция представляется более серьезной. Процент предприятий, заявивших, что «поглощение государства» оказывает серьезное или решающее влияние на их деловую активность, удвоился по последней категории чиновников и утроился по первым двум.

Вопросы BEEPS, касающиеся взяточничества административных лиц и «поглощения государства», предназначены для оценки опыта предприятий и восприятия ими тех аспектов коррупции в государственных органах, которых касаются их непосредственно. Альтернативным источником данных служат обследования, проводимые в рамках Всемирного экономического форума (ВЭФ), которые дополняют обследования BEEPS благодаря включению в анкеты вопросов, относящихся к иным аспектам коррупции. Индикаторы ВЭФ, касающиеся коррупционного отвлечения государственных средств для использования в личных целях, а также финансовой честности государственных чиновников, демонстрируют ухудшение ситуации за последние несколько лет, а показатели ВЭФ, характеризующие уровень «поглощения государства», подтверждают тенденцию к ухудшению положения дел, выявленную в рамках BEEPS.

Полученные результаты показывают, что характеристики деловой среды во всех 37 регионах, включенных в исследование BEEPS, серьезно отличаются. Как оказалось, региональная принадлежность предприятия является фактором, который гораздо сильнее влияет на степень административной коррупции, «поглощения государства» и административной нагрузки, с которыми оно сталкивается, чем другие характеристики (например, размер, возраст, форма собственности, отраслевая принадлежность, основной вид деятельности, вид продукции или услуг, обеспечивающих самую большую долю выручки).


Несмотря на то, что регионы значительно отличаются друг от друга, несколько неожидан тот факт, что одни и те же регионы могут занимать верхние строчки рейтинга по одним показателям и оказываться внизу рейтинга по другим показателям. Так, Смоленская область занимает 1-е место по времени ожидания подключения к электросетям (в среднем всего 8 дней), в то время как в Приморском крае этот срок составляет 730 дней – почти вдвое больше, чем в любом другом регионе. С другой стороны в Приморском крае самый короткий срок ожидания подключения к системе водоснабжения (всего 1 день), а Смоленская область по этому показателю оказалась на 2-м месте (ожидание составляет в среднем 1,8 дней).

Для обобщенной оценки различных аспектов взаимодействия между бизнесом и государством на основе вопросов, относящихся к семи потенциальным проблемам ведения бизнеса и роста предприятий, был построен статистически надежный сводный индекс, характеризующий административную нагрузку на предприятия. Пять верхних строчек рейтинга занимают регионы с самыми низкими значениями индекса: Смоленская область, Белгородская область, Ставропольский край, Иркутская область и Республика Мордовия. Замыкают таблицу рейтинга (начиная с региона с самым худшим показателем): Ростовская область, Ленинградская область, Самарская область, Краснодарский край и Санкт-Петербург (таблица 1).

Хотя особенности поведения предприятий значительно отличаются от региона к региону, результаты регионального BEEPS подтверждают следующие важные предположения:


  • Чрезмерный уровень бюрократии дает чиновникам больше возможностей для намеренного замедления административных процедур с целью стимулировать предприятие дать взятку. Результаты BEEPS подтверждают эту идею: в регионах с более обременительным государственным регулированием уровень коррупции выше.
  • Необходимость давать взятки и административные процедуры, которые можно обойти с помощью взятки, являются серьезными препятствиями с точки зрения предприятий. В регионах, где, по мнению респондентов, налоговое администрирование является более серьезной проблемой ведения бизнеса, предприятия, как правило, чаще общаются с налоговыми инспекторами и чаще вынуждены давать взятки в связи с уплатой налогов. Кроме того, предприятия, сообщившие о более высокой «взяточной» нагрузке, как правило, также сообщают о более высоком «налоге на время».


следующая страница >>