birmaga.ru
добавить свой файл

1
Адаптация метода Перечень Приоритезированных Инвестиционных Проектов[IPIP] к условиям Казахстана

ВВЕДЕНИЕ
Этот документ дает краткое описание метода Перечень Приоритезированных Инвестиционных Проектов [IPIP] и его возможного применения в условиях Республики Казахстан.
Метод IPIP это основополагающий процесс, который предназначен для содействия городам в определении и отборе проектов по развитию инфраструктуры и другим капитальным направлениям, которые они хотят реализовать. Процесс IPIP адаптируется и используется во многих странах, и был представлен отдельным городским, областным чиновникам и представителям центральной власти в Казахстане.
Местные органы власти во многих странах признали или начинают признавать необходимость среднесрочного и долгосрочного комплексного планирования, которое увязано с процессом составления годового бюджета города. Это планирование может представлять собой комплексное планирование землепользования, капитальное планирование и среднесрочное стратегическое планирование. Подобные процессы позволяют местным органам власти концептуально и стратегически определиться с целями города и тем, как этого можно достичь. К тому же процесс планирования может стимулировать активное участие граждан в процессе развития и тем самым заручаться их поддержкой в осуществлении программ органов местного самоуправления. Средне и долгосрочные планы предать связную структуру и направление ежегодному бюджетному процессу, особенно в случаях, где в процессе бюджетирования с ограниченными ресурсами неизбежны компромиссы.

В Казахстане города в основном сосредоточены на своем годовом бюджете и не предпринимают ни каких усилий по проведению комплексного средне- и долгосрочного планирования. Эта ситуация, главным образом, сложилась по причине того, что города, особенно малые города, обладают ограниченными полномочиями по бюджету или ограниченными средствами, которые они могут контролировать на местном уровне. До настоящего времени государственные программы областного уровня и чиновники определяли какие инвестиции будут привлечены в инфраструктуру города и его услуги.


С началом процесса административной и фискальной децентрализации перед городами открывается возможность получения большего контроля над своим собственным бюджетом или, по крайней мере, большей возможности оказывать влияние на формирование бюджета. К тому же некоторые города более интенсивно разрабатывают и используют стратегические планы, как основу для рассмотрения нужд города. Даже если города не могут на данном этапе оказывать фактического влияния на бюджетные решения, они должны развивать свои возможности по четкому определению и представлению своих приоритетов.
Классический подход к Усовершенствованию Процесса Планирования Капиталовложений предусматривает 3-х шаговый процесс:

1. Подготовка списка потенциальных инвестиционных проектов;

2. Приоритезация этих проектов;

3. Распределение этих проектов в среднесрочной перспективе в рамках прогнозируемых финансовых излишков города, используемых для инвестиций и обслуживания долга
В одной из стран большинство городов обладали ограниченными фондами собственных ресурсов и полагались на внешнее финансирование в виде государственных программ и/или международных доноров. В этом случае город пришел к выводу, что наиболее целесообразным подходом к процессу IPIP было бы следующее:

1. Подготовка списка потенциальных инвестиционных проектов;

2. Приоритезация перечня проектов;

3. Использование приоритезированного перечня для определения малых высокоприоритетных проектов, которые могут быть на практике профинансированы из существующего ограниченного годового бюджета города или за счет небольших донорских грантовых программ;

4. Использование переченя крупных проектов для того, чтобы продемонстрировать высоким уровням государственного управления и внешним донорам понимание городом своих нужд и приоритетов и тем самым свою подготовленность для финансовой поддержки отдельных важных крупных проектов.

Ниже приводится описание инструментов и процессов, которые могут быть использованы для подготовки перечня потенциальных проектов и их приоритезации с участием различных заинтересованных сторон в городе. Мы надеемся, что приемы, процессы и форматы, использованные в этом документе, могут помочь внедрению процесса среднесрочного планирования капиталовложений.


Известно, что реальные мировые решения по инвестиционным приоритетам зачастую являются политическими. Тем не менее, представленный здесь технический подход может быт полезным в установлении более обоснованной отправной точки для принятия неизбежно политических решений.
2. Организация процесса
Подготовка Перечня приоритетов инвестирования требует поддержки со стороны городской администрации (акимата) и обычно наиболее эффективна, когда это достигается при активном участии ключевых заинтересованных сторон. Такие стороны включают городскую администрацию, муниципальные предприятия, компания, предоставляющие коммунальные услуги, НПО, КСК, деловое сообщество и другие заинтересованные лица и организации. Вовлечение различных заинтересованных сторон и подготовка приоритезированного перечня требует проведения хорошо организованного, тщательно подготовленного и осуществленного процесса. План и график мероприятий разрабатывается в Казахстане координационными советами или гражданскими группами для того, чтобы направлять процесс подготовки и использования Перечня Приоритезированных Инвестиционных Проектов.
Для успешного осуществления процесса были определены несколько шагов;

1. Определить каким образом метод Перечень Приоритезированных Инвестиционных Проектов может оказывать наиболее эффективную поддержку процессу принятию решений

2. Проверить план, формат и данные для предоставления необходимых ответов;

3. Распределить четкие обязанности по организации мероприятий, обучению заинтересованных сторон, сбору и анализу инвестиционных проектов, и долгосрочной технической поддержке данной работы. Сюда входит периодическое обновление приоритетов инвестирования, по крайне мере, один раз в год.

4. Разработать стратегии по использованию перечня с тем, чтобы попытаться повлиять на процесс формирования местного бюджета и область, и направлению заявок на предоставление потенциальных внешних источников финансирования, включая, по возможности, специальные республиканские программы.

Крайне важным является предоставление обучения и ориентационной подготовки для заинтересованных сторон. В связи с этим будет полезным заручиться обязательством или поддержкой как городского, так и областного акимата с тем, чтобы проекты, которые могли бы получить поддержку из бюджета, могли быть включены в Перечень Приоритезированных Инвестиционных Проектов. Кроме того, должно быть четко определено, что до того, как какой-либо конкретный проект будет включен в перечень, лица, выдвигающие проект, должны предоставить достаточную информацию, возможно при некоторой технической поддержке со стороны координационного совета или другого органа, управляющего процессом формирования перечня инвестиционных проектов.
3. ПОДГОТОВКА ПЕРЕЧНЯ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ
3.1 Понятие инвестиции
«Инвестиции» в данном контексте включают любые расходы, кроме текущих расходов регулярного действия с целью стандартного содержания объектов. Инвестиции создают новые активы, продлевают жизнь существующих активов или создают новые мощности или институты.
Инвестиции могут включать, но не ограничиваться такими расходами, как:


  • Реабилитация существующих физических активов, которая продлить срок службы активов на год или несколько лет;

  • Новые физические активы (земля, здания и сооружения, инфраструктура, тяжелое оборудование, офисное оборудование и т.д.) со сроком службы не менее одного года или более;

  • Создание новых мощностей (установка новых операционных систем, специализированное обучение персонала новым технологиям и т.д.);

  • Создание новых институтов для стимулирования экономического развития сообщества (программа малых займов, бизнес-инкубаторы и т.д.).

Государственные органы, коммунальные предприятия, НПО, коммерческие компании и другие заинтересованные стороны города должны стимулировать выдвижение или сами выдвигать потенциальные проекты. Перечень потенциальных инвестиционных проектов должен, как минимум, собрать информацию по всем потенциальным проектам, которые:



  • Требуют финансирования из городского бюджета;

  • Требуют финансирования из собственных средств предприятия;

  • Требуют финансирования из бюджетов любого другого уровня;

  • Требуют поддержки города, необходимой для привлечении финансирования из других источников (донорских программ, частного сектора или сообщества).


Важное примечание: Проекты не должны ограничиваться только теми, которые будут финансироваться за счет средств местных властей. В значительной степени перечень инвестиционных проектом может быть полезным при подготовке городского или областного бюджета, или обращении с запросами к городу или области, и для концентрации деятельности города на получении финансирования для важных проектов из других потенциальных источников.
3.2 Требуемые данные
В качестве первого шага необходимо собрать информацию о потенциальных инвестиционных проектах. Информация должна предоставляться по единому и последовательному формату с достаточными деталями для того, чтобы позволить оценить значимость проектов и провести их сравнение. Это требование особенно важно для проведения сравнения проектов из различных секторов экономики.
Предлагаемая форма::

Элемент

Пример

Сектор

Вид социальной услуги (здравоохранение, образование и т.д.)

Кем предложен

Фамилия, должность

Название проекта

Название

Описание

Краткое и конкретное описание того, что должно быть сделано по проекту


Цель/результат проекта

Четкая формулировка цели и понятное описание ожидаемых результатов от реализации проекта. Пояснения разработчика о том, как результат проекта повлияет на решение проблемы сообщества.

Статус проекта

Пояснения разработчика на каком этапе разработки находится данный проект в настоящее время (концепция, план разработки, технико-экономическое обоснование, разработанный проект, экспертиза и утверждение, тендер, стадия реализации).

Самая ранняя дата готовности проекта к реализации

Дата готовности к практической реализации проекта

Оценка объемов инвестиций

Расчетный размер инвестиций из всех источников

Ожидаемые источники финансовых инвестиций

Имеющиеся средства: источник, сумма, % к объему и предполагаемые (запрашиваемые) источники финансирования по той же форме.

Чистая стоимость для годового городского бюджета (чистые затраты =+, чистая прибыль)

Расчетные годовые доходы от результата инвестирования за минусом расходов на дополнительное обслуживание и содержание

Предварительные условия

Действие, которые должны быть сделаны до начала реализации проекта (решение, лицензия, приобретение земли, экспертиза)

Приоритет сектора

Номер приоритета данного проекта в своем секторе (номер в здравоохранении)

Разработка Приоритетов инвестирования требует серьезной и продолжительной работы по сбору, сведению, систематизации, анализу и обсуждению проектов с разработчиками. Особенно труден начальный период работы, что обусловлено отсутствием основных начальных данных, недостаточной активностью участников, отсутствием опыта и традиций эффективной совместной работы. Для преодоления этих указанных трудностей целесообразно провести обучение потенциальных участников по специальной программе.

4. ПРИОРИТЕЗАЦИЯ ПЕРЕЧНЯ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ:
4.1 Общие инвестиционные критерии
После составления перечня инвестиционных проектов необходимо решить трудную задачу: определить приоритеты местного сообщества, и затем применить эти приоритеты к ранжированию проектов. Особенно сложно сравнивать значимость проектов из различных отраслей.
Совершенно естественно, что главы секторов всегда думают, что проекты их секторов являются самыми важными, что объясняется как принадлежностью к этому сектору, так и личным интересом. Поэтому обсуждение приоритетности проектов из нескольких различных сектором часто является непродуктивным и требует установления определенных рамок для разрешения споров и устранения различий во мнениях путем учета мнения крупного сообщества.
Для обеспечения рациональной основы для обсуждения, в международной практике используется подход, позволяющий заинтересованным сторонам (включая представителей сообщества) разработать общие критерии инвестиций, которые могут быть применены к проектам из всех секторов городского хозяйства.
Например, коллегиальный орган (Координационный совет), созданный для рассмотрения и ранжирования Перечня инвестиционных проектов, может принять решение, что проекты, которые необходимы для решения проблем, которые представляют непосредственную угрозу здоровью или безопасности населения, должны получить высочайший приоритет. Данный критерий может быть применен к проектам практически из любого сектора. Этому критерию отвечают проекты, которые улучшают качество питьевой воды, способность оказывать первую медицинскую помощь в ответ на срочные вызовы, ремонт канализационной системы в школах и реабилитация дренажной системы для предотвращения потопов.

Список общих критериев инвестиций должен быть разработан участием широкого представительства заинтересованных сторон. Формирование Координационного совета и утверждение списка может быть произведено во время обучающего семинара заинтересованных сторон. После того, как обучающимся представлены международные критерии и опыт, и они научаться, как определять полезные критерии, их можно попросить разработать их собственный список критериев.

При выборе приоритетов необходимо обратить внимание на следующие вопросы:
1. Что составляет «критически важные объекты?»
Каждое сообщество имеет собственное понимание того, что представляют собой критически важные объекты. В то время как большинство сообществ заключает, что прямая угроза здоровью и безопасности их жителей является наиболее важным приоритетом, другие сообщества могут считать, что важнее снижение уровня преступности или сохранение местных традиций. Например, на Филиппинах Совет местных жителей выделяет 25% доходов села для ежегодного празднования Рождества как «важного мероприятия», стоящего выше ремонта школ или создания новых рабочих мест. Некоторые могут не согласиться с данным суждением, но именно жители этого села будут испытывать на себе результаты своего независимого решения.
2. Экономическое развитие или предоставление услуг
по всему миру города обладают двумя главными обязанностями: первая – предоставлять услуги горожанам и вторая – стимулировать местное экономическое развитие. Слишком часто руководители города концентрируются исключительно на аспектах предоставления услуг (которые, конечно же, необходимы для экономического развития) и упускают другие возможности и потенциал для стимулирования местного экономического развития. Если в городе ситуация критическая и безработица является важнейшей проблемой, общие критерии инвестиций должны быть специально направлены на относительные приоритеты проектов экономического развития против проектов по предоставлению услуг.
3. Базисные и не базисные услуги

Практически все согласны с тем, что «базисные» услуги обладают обычно приоритетом над «небазисными» услугами. Чтобы получить общее согласие, необходимо четко определить, что конкретно представляют собой «базисные» услуги, поскольку они могут быть разными для разных сообществ. Достаточно часто в базисные услуги включаются (в порядке приоритетности):

Доступ к безопасной питьевой воде;

Доступ к минимальным стандартам здравоохранения;

Доступ к минимальному образованию;

Управление твердыми отходами, необходимое для защиты здоровья граждан (не для украшения города);

Доступ к электрической энергии;

Доступ к отоплению в городских районах.
Следует отметить, что не все из вышеперечисленных услуг безоговорочно находятся в прямой компетенции города или области. Тем не менее, город и область должны принимать все возможные меры для того, чтобы эти услуги были предоставлены населению теми или иными компаниями, и чтобы они были заданного качества.
4. Безотлагательные и допускающие задержку инвестиции
Проекты, которые не могут быть отложены без серьезных последствий, получают более высокий приоритет, чем проекты, задержка в осуществлении которых не будет иметь серьезных последствий. Например, задержка с ремонтом школьной крыши может привести к необратимым разрушениям здания школы, в то время как задержка с ремонтом внутренних стен школы не будет иметь столь серьезных последствий.
5. Доля обслуживаемого населения/уровень поддержки предоставляемой горожанами
Проекты, которые обслуживают большой процент населения или отвечают ожиданиям горожан, естественно, будут пользоваться большей поддержкой у населения, чем проекты, которые обслуживают только небольшую его часть. Все руководители должны принять это во внимание.

Участники семинара на практике, в результате мозгового штурма, готовят проект списка общих критериев. Затем они делятся на две группы, чтобы определить приоритетность подготовленных общих критериев инвестирования. Обе группы представляют результаты ранжирования в своих группах и логику, позволившую им расставить приоритеты. После этого обе группы работают вместе, чтобы выработать список, на основе консенсуса.

Вашем вниманию предлагается один вариант такого списка. Вполне вероятно, что каждый город разработает свой, отличающийся набор критериев. Приведенный здесь пример просто дает представление о некоторых элементах критериев, которые могут рассматриваться и адаптироваться городом, как часть процесса Перечня Приоритезированных Инвестиционных Проектов.
Иллюстративные Общие Критерии по Оценке Инвестиционных Проектов
1. Предотвратить непосредственную угрозу здоровью и безопасности жителей;

2. Срочно восстановить существующие базисные услуги в сфере инфраструктуры;

3. Обеспечить занятость семей с малых доходом;

4. Осуществить проекты с широким охватом и всеобщей поддержкой общественности;

5. Проекты, приносящие прибыль и/или сокращающие оперативные и эксплутационные расходы;

6. Распространить базисные услуги на большее количество жителей;

7. Восстановить существующие базисные услуги в сфере инфраструктуры;

8. Осуществить проекты по улучшению «имиджа» города;

9. Обеспечить общую занятость населения;

10. Осуществить проекты, которые предоставляют целевые услуги для семей с малым доходом;

11. Законодательно подтвержденные инвестиции (особенно во избежание штрафов);

12. Срочно восстановить существующие небазисные услуги в сфере инфраструктуры;

13. Восстановить существующие небазисные услуги в сфере инфраструктуры;

14. Охватить небазисными услугами большее количество жителей;

15. Проекты, которые уже в процессе разработки;

16. Проекты с многократным, синергическим эффектом на другие проекты.
4.2 Применение Общих критериев к Перечню инвестиционных проектов

После разработки общих критериев инвестирования они применяются к перечню инвестиционных проектов. В результате каждому проекту присваивается определенный рейтинговый номер. Если некоторые проекты отвечают нескольким критериям, то для ранжирования берется самый высокий. Затем проводится первая сортировка. В результате этого процесса мы получаем число групп равное числу утвержденных критериев (в приведенном выше примере их 16).

Вторая сортировка проводится затем внутри групп по критерию относительной приоритетности базисных услуг. В нашем примере Координационным советом установлены следующие критерии:

1. Доступ к безопасной питьевой воде;

2. Доступ к минимальным стандартам здравоохранения;

3. Доступ к минимуму образовательных услуг;

4. Управление твердыми отходами, необходимое для защиты здоровья граждан;

5. Доступ к электрической энергии;

6. Доступ к отоплению.

Оставшиеся проекты по развитию небазисных услуг ранжируются Координационным советом с использованием своих знаний местных условий.
5. РЕЗУЛЬТАТЫ
5.1 Представление результатов
Результаты данной работы могут оформляются по утвержденной форме и представляются всем участникам Координационного совета. Также целесообразно и полезно обсудить этот список инвестиционных проектов на открытых общественных слушаниях и сравнить его со Стратегическим планом развития города.
5.2 Использование результатов
В большинстве западных стран из разработанного Перечня инвестиций формируется список проектов, которые будут финансироваться из городского бюджета. Этот среднесрочный План капиталовложений (ПКВ) затем становится одним из главных инструментов управления для местных органов власти; по важности он стоит сразу после городского бюджета.
Как таковой, ПКВ обычно официально одобряется местным представительным органом и процесс формулирования годового бюджета должен следовать приоритетам, установленным в ПКВ, насколько это возможно в условиях существующих финансовых ограничений.
В наших условиях целесообразно использовать Перечень инвестиций не как жесткий формализованный документ, а как вводные данные для формирования бюджета города.
5.3 Кто за что платит?

При использовании Перечня инвестиций в целях руководства бюджетным процессом города, необходимо рассмотреть вопрос в отношении того, за что точно должен платить город, а за что нет. Очевидно, что если предоставление каких-либо услуг является чьей-то обязанностью, наилучшим решением будет обеспечить выполнение ими своих обязательств.

В случае реально действующего партнерства отдельные проекты могут иметь разные источники финансирования. Мероприятия могут частично финансироваться за счет бюджета, социально значимая часть – за счет международных фондов доноров, через НПО. Некоторая часть работы может выполняться за счет спонсорской помощи бизнеса.
6. ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ВЫВОДЫ
Если Общие критерии инвестиций разработаны обдуманно, ранжирование проектов может быть осуществлено практически без споров и с максимальным признанием справедливости результатов. Однако необходимо помнить, что окончательный выбор может быть сделан по политическим соображениям.

Технические замечания для практиков



Практики могут заметить, что в данном документе мало ссылок на ТЭО, финансовые и экономические показатели по возвратности инвестиций и т.д. Для более крупных проектов, особенно финансируемых извне, существует режим, требующий «распределения архитектурных и строительных зданий», «технико-экономического обоснования» и подробной разработки проекта. Большинство проектов, достаточно небольших для того, чтобы получить финансирование из местного годового бюджета, не подвергаются всем этим шагам, и требуют только разработки простого документа, адекватного для проведения конкурсного тендера и заключения договора на проведение работы.

Подход к приоритезации проектов основывается важном критерии, когда проекты сначала проходят первичную сортировку. Затем они проходят вторичную сортировку, исходя из приоритезации базисных услуг. И наконец, проекты, которые прошли через оба этапа сортировки, обсуждаются местными экспертами, и отбираются на основе разумного и мотивированного решения.