birmaga.ru
добавить свой файл

1 2 ... 4 5



Анализ регулятивного воздействия

Закона Кыргызской Республики «Об отходах производства и потребления»

Рабочая группа:

Борцова С.В., ОсОО «ЭкоПартнер»

Конюхова И.А., ОО «Независимая экологическая экспертиза»

Печенюк О.В., ОО «Независимая экологическая экспертиза»

Щербакова Л.Е., ОО «Независимая экологическая экспертиза

Некрасова В.И., Государственное агентство по охране окружающей среды и лесному хозяйству при Правительстве КР

Горшкова И. В., Государственное агентство по охране окружающей среды и лесному хозяйству при Правительстве КР

Декабрь 2008
Содержание



  1. Введение

  2. Описание ситуации в области обращения с отходами производства и потребления

  3. Правовой анализ

    1. Правовое поле, регулирующее обращение с отходами производства и потребления

    2. Структуры, попадающие в поле действия данного правового поля:

    3. Анализ процедуры выдачи/получения разрешения на размещение отходов в окружающей среде

    4. Анализ процедуры выдачи/получения лицензии на утилизацию, размещение, уничтожение и захоронение отходов токсичных материалов и веществ, в том числе радиоактивных

    5. Анализ процедуры выдачи/получения лицензии на перевозку (в том числе трансграничную) отходов производства токсичных веществ

4.Рекомендации

Введение

Целью данного анализа является выявление характера процедур, регулирующих обращения с отходами производства и потребления. Раскрытие противоречий в правовом поле и определение эффективности регулирования правоотношений в области обращения с отходами производства и потребления, как для отдельного субъекта, так и для экономики в целом.

Методологическим основанием работы является «Методика анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства», утвержденная постановлением Правительства Кыргызской Республики №603 от 20 декабря 2007 года, законами «О нормативных правовых актах», «Об экологической экспертизе», инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы предпроектных, проектных и иных материалов и документов в КР».


Группой экспертов был проведен мониторинг последствий регулятивного воздействия Закона «Об отходах производства и потребления» на развитие предпринимательства и общества и правовой анализ норм самого Закона в целях оценки последствий их влияния и установления необходимости последующих изменений данного нормативного правового акта.

Описание ситуации в области обращения с отходами производства и потребления в КР

В целях предотвращения отрицательного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду и здоровье человека при обращении с ними, а также максимальному вовлечению их в хозяйственный оборот в качестве дополнительного источника сырья 18 октября 2001 года Жогорку Кенешем Кыргызской Республики был принят Закон «Об отходах производства и потребления».

Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в процессе образования, сбора, хранения, использования, обезвреживания, транспортирования и захоронения отходов производства и потребления (далее - отходы), а также государственного управления, надзора и контроля в области обращения с отходами.
В Законе «Об отходах производства и потребления» используются следующие понятия:

захоронение отходов - изоляция отходов, направленная на предотвращение попадания загрязняющих веществ в окружающую среду и исключающая возможность дальнейшего использования этих отходов;

использование отходов - применение отходов для производства продукции и выполнения работ (услуг) или получения энергии;

обезвреживание отходов - обработка (в том числе сжигание) отходов на специализированных установках, приводящая к уменьшению их опасного воздействия на окружающую среду и человека;

обращение с отходами - все виды деятельности, связанные со сбором, хранением, использованием, обезвреживанием, транспортированием и захоронением отходов;

размещение отходов - любая операция по хранению и захоронению отходов;


хранение отходов - содержание отходов в специально оборудованных накопителях до их извлечения с целью захоронения, обезвреживания или использования.

Отходы образуются практически во всех сферах жизнедеятельности общества, будь то добыча полезных ископаемых, производство и обрабатывающая промышленность, распределение и транспорт, потребление.

Проблема отходов является остро актуальной, поскольку ее решение связана с необходимостью обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, и ресурсосбережением. От степени решения вопросов управления отходов зависит экологическая и санитарно-гигиеническая безопасность Кыргызстана. Отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности людей, представляют собой гетерогенную смесь сложного морфологического состава (черные и цветные металлы, макулатуросодержащие и текстильные компоненты, стеклобой, пластмасса, пищевые отходы и пр.).

По статистическим данным только в г. Бишкек проживает на 2005 г около 0.8 млн. человек, а фактически, из-за стихийной урбанизации и стремительного роста пригородов, более 1.2 млн. человек, образующих, по расчетным данным 1.4 млн. м3 бытовых отходов, реальное количество которых намного больше.

Курортная зона оз. Иссык-Куль (северное побережье) полна проблем, связанных с бытовыми отходами, накапливаемыми в курортный сезон (ежегодное количество туристов составляет примерно 700 тыс. человек, которые посещают примерно 110 оздоровительно- курортных учреждений). Специализированная служба по сбору, вывозу и размещению отходов существует только в городе Чолпон-Ата с населением 9.2 тыс. человек.

Значительная часть отходов, образующихся в стране, являются опасными. Общий объем образования опасных отходов (в том числе стойкие органические загрязнители) на душу населения в 2004г. равен 1294 тонн опасных отходов. В результате проведённой инвентаризации мест, бывших хранилищ колхозов и совхозов, площадок сельскохозяйственной авиации, по предварительным данным было выявлено 104 683 кг устаревших пестицидов, в том числе к группе СОЗ относится 31 851 кг. В целом в Республике пестициды группы СОЗ по итогам предварительной инвентаризации составляют 20,68% от общего количества выявленных устаревших пестицидов. По результатам инвентаризации сделан вывод, что необходимо провести идентификацию обезличенных пестицидов или их смесей неизвестного состава, которые составляют порядка 20,68% от общего объема устаревших пестицидов, равного 21 647 кг(л). Наиболее важной задачей при этом является установление той доли СОЗ - пестицидов, которая может присутствовать в общем объеме обезличенных пестицидов. Следует отметить, что количество устаревших пестицидов может быть значительно больше, по сравнению с результатами проведенной инвентаризации, за счёт хранения таких пестицидов в различных количествах в частных фермерских хозяйствах и нелегального завоза на территорию Кыргызской Республики из соседних стран.


Также наибольший объем опасных отходов образуют отходы горнодобывающей промышленности.

В настоящее время продолжается накопление промышленных отходов в виде сочетания новых отходов и, создаваемых в ходе текущей промышленной деятельности, и отходов, унаследованных от прошлого. Объем уже скопившихся промышленных отходов, по оценкам, составил около 1 млн. тонн.
Большинство отходов вывозится на нелегальные свалки, а существующая емкость законных свалок не достаточна для приема постоянно растущих объемов отходов. Технические нормы для свалок не соответствуют международным стандартам. Опасные вещества вымываются в почву и грунтовые вводы.

Для решения проблем связанных с отходами большим стимулом для Кыргызстана послужило присоединение к трем международным экологическим конвенциям: Базельская конвенция об опасных отходах, Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях, Ротердамская конвенция «О процедуре предварительного обоснования согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле»

В Кыргызстане после ратификации Базельской конвенции в 1999 году Постановлением Министерства охраны окружающей среды утверждена Инструкция о порядке нормирования обращения с отходами в КР. Инструкция была разработана с целью развития требований и положений природоохранного законодательства и предназначена для юридических и физических лиц, обращающихся с отходами и разрабатывающих нормативы на их размещение, независимо от их формы собственности и государственной принадлежности, сметной стоимости и функционального назначения объектов и видов деятельности, для органов государственной исполнительной власти, обеспечивающих государственное регулирование и контроль в области обращения с отходами, а также органов местного самоуправления, осуществляющих контроль в области обращения с отходами в пределах своей компетенции.

Логическим продолжением этого процесса стало принятие в 2001 году закона «Об отходах производства и потребления».


В 2002 году принят Закон «О ставке платы за загрязнение окружающей среды (выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов)», в котором была установлена ставка платы за приведенную тонну загрязняющих веществ.

В 2003 году утверждены «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления». Настоящие санитарно-эпидемиологические правила устанавливают гигиенические требования к размещению, устройству, технологии, режиму эксплуатации и рекультивации мест централизованного использования, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления (объектов).

Приказом Министерства экологии и чрезвычайных ситуаций КР в 2005 году утвержден Порядок накопления, транспортировки, обезвреживания и захоронения токсичных, который был разработан в связи с поступающими запросами от министерств и отраслевых ведомств по методам определения классов опасности токсичных промышленных отходов в целях их раздельного сбора, затаривания, погрузки на транспорт, доставки на полигон для раздельного захоронения в соответствии с классом опасности.

Также в 2005 году были приняты следующие положения и инструкции:

Инструкция по определению предельного количества накопления токсичных промышленных отходов на территории предприятия от 5 января 2005 года №с6

Инструкция по определению критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды от 5 января 2005 года №с6

Инструкция по расчету предельного содержания токсичных соединений в промышленных отходах в накопителях, расположенных вне территории предприятия (организации) от 5 января 2005 года №с6

Порядок первичного учета обращения с токсичными отходами от 5 января 2005 года №с6

Положение о государственном кадастре отходов и проведении паспортизации опасных отходов утверждено постановлением Правительства КР от 19 августа 2005 года №389
Правовой анализ

В настоящее время Кыргызская Республика присоединилась к следующим региональным и международным договорам, касающимся отходов производства и потребления:


  • Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды от 25 июня 1998 года г. Орхус (ратифицирована Законом КР от 12 января 2001 года N 5);

  • Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. Закон о присоединении от 14 января 2000 года N 11

  • Стокгольмская Конвенция о стойких органических загрязнителях. (ратифицирована Законом КР от 12.07.2006 года N 114);

  • Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Постановление ЗС ЖК КР о присоединении от 18 января 1996 года З № 304-1);

  • Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле (Закон КР о ратификации от 15 января 2000 года N 15);

  • Конвенция ЕЭК ООН Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо). Закон КР о присоединении от 12.01.2001г №6.

  • Меморандум о сотрудничестве между Правительством Кыргызской Республики и Правительством Королевства Дания в области реализации механизмов чистого развития

  • Межправительственное соглашение государств - участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов" от 12 апреля 1996 г


К наиболее значимым нормативным правовым актам в области управления отходов производства и потребления можно отнести:

  • Таможенный кодекс Кыргызской Республики

  • Закон «Об отходах производства и потребления»

  • Закон «Об охране окружающей среды»

  • Закон «Об экологической экспертизе»

  • Закон «О ставке платы за загрязнение окружающей среды (выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов)»,

  • Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» 2001;

  • Закон «О лицензировании» 1997г.


  • Закон «О хвостохранилищах и горных отвалах» 2001

  • СанПиН от 29.10.03 № 45 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления» 2.1.7.010-03

  • СанПиН от 29.10.03 № 45 Методические указания «Сбор, транспортирование, захоронение асбестсодержащих отходов» МУ 2.1.7.011-03

  • Инструкция о порядке нормирования обращения с отходами в Кыргызской Республике, утверждено 17.11.99г

  • Положение о государственном кадастре отходов и проведении паспортизации опасных отходов утверждено постановлением Правительства КР от 19 августа 2005 года №389

  • СанПиН 2.1.7.005-03 "Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы" Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы, санитарная охрана почвы

  • Инструктивно-методические указания по определению платы за загрязнение окружающей среды в Кыргызской Республике от 10 ноября 2004г №823

  • Постановление Правительства «Об усилении мер по обращению с отходами

  • в Кыргызской Республике» от 7 декабря 2004г. №897

  • Инструкция по применению Межгосударственного стандарта ГОСТ 17.9.1.2-2001 "Охрана природы. Обращение с отходами. Классификация отходов. Идентификация и кодирование». от 5 января 2005 года №с6

  • Порядок накопления, транспортировки, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов от 5 января 2005 года №с6

  • Инструкция по определению предельного количества накопления токсичных промышленных отходов на территории предприятия от 5 января 2005 года №с6

  • Инструкция по определению критериев отнесения опасных отходов

к классу опасности для окружающей природной среды от 5 января 2005 года №с6

  • Порядок первичного учета обращения с токсичными отходами от 5 января 2005 года №с6
  • Инструкция по расчету предельного содержания токсичных соединений в промышленных отходах в накопителях, расположенных вне территории предприятия (организации) от 5 января 2005 года №с6


  • Постановление Мэрии г. ОШ от 25 января 2005 года №84 "О плате за вывоз твердо-бытовых отходов и сбора за вывоз мусора с территории населенных пунктов"

  • Правила изготовления и использования бланков квитанций платы за вывоз твердо-бытовых отходов и сбора за вывоз мусора с территории населенных пунктов территориальными Советами города Ош от 25 января 2005 года №84

  • Государственная программа использования отходов производства и потребления от 19 августа 2005 года №389

  • Положение о государственном кадастре отходов и проведении паспортизации опасных отходов от 19 августа 2005 года №389

  • Приказ Министерства здравоохранения КР от 28 февраля 2007 года №87 Об утверждении II-ой фазы Целевой Программы по управлению медицинскими отходами и контролю за внутрибольничными инфекциями в Кыргызской Республике

  • Концепция экологической безопасности Кыргызской Республики Одобрена постановлением Правительства Кыргызской Республики от 16 октября 2007 года №469

  • Приказ Национального агентства КР по делам местного самоуправления от 13 ноября 2007 года №П-68 Об одобрении Рекомендаций по определению норм накопления твердых бытовых отходов

  • Рекомендации по определению норм накопления твердых бытовых отходов одобрены приказом Национального агентства Кыргызской Республики по делам местного самоуправления от 13 ноября 2007 года №П-68

  • Рекомендации по обращению с муниципальными отходами Одобрены приказом Национального агентства Кыргызской Республики по делам местного самоуправления от 13 ноября 2007 года №П-69

Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением была принята в 1989 году (в ответ на обеспокоенность проблемой вывоза из промышленно развитых стран токсичных отходов и захоронения их в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Кыргызстан ратифицировал Базельскую конвенцию в 1995 году. В последнее время в работе Конвенции подчеркивается необходимость соблюдения договорных обязательств и сведения к минимуму объема образования опасных отходов.


Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (СОЗ) была принята в 2001 году (Кыргызстан ратифицировал в 2006году) в ответ на срочную необходимость принятия глобальных мер по защите здоровья человека и окружающей среды от СОЗ. Конвенция направлена на устранение или ограничение производства или использование производства и использования всех специально производимых СОЗ (т.е. промышленных химикатов и пестицидов).

В странах с переходной экономикой Стокгольмская конвенция предполагает оказание финансовой и технической помощи со стороны развитых стран.

Стратегической целью экологической политики Кыргызской Республики в области контроля и использования опасных химических веществ, включая СОЗ, является охрана здоровья настоящих и будущих поколений людей, окружающей среды от их негативного воздействия. Стокгольмская конвенция предполагает оказание финансовой и технической помощи со стороны развитых стран странам с переходной экономикой, что позволит им избавиться от токсичных химикатов и перейти к использованию менее вредных соединений:

«То, в какой степени Стороны, являющиеся развивающимися странами, будут эффективно выполнять свои обязательства по настоящей Конвенции, зависит от эффективного выполнения Сторонами, являющимися развитыми странами, своих обязательств по настоящей Конвенции, касающихся финансовых ресурсов, технической помощи и передачи технологий. Тот факт, что устойчивое экономическое и социальное развитие и искоренение нищеты являются основными и наиболее актуальными приоритетами Сторон, являющихся развивающимися странами, должен быть учтен в полной мере...» - Стокгольмская конвенция, Статья 13, раздел 4.

Структуры, попадающие в поле действия данного правового поля:

А) Физические и юридические лица, деятельность которых связана с образованием отходов

Б) Регулятивные органы:

1.Государственное агентство по охране окружающей среды и лесного хозяйства при Правительстве КР выдает следующие виды разрешений и лицензий в сфере обращения с отходами:


  • заключение государственной экологической экспертизы (Закон «Об охране окружающей среды», Закон «Об экологической экспертизе»)

  • разрешение на размещение отходов в окружающей среде (Закон «Об охране окружающей среды, Инструкция о порядке нормирования обращения с отходами в Кыргызской Республике, Положение о ГАООСиЛХ)

  • разрешение на ввоз автомобильных шин, бывших в употреблении, как отходов (Базельская конвенция, Положение о ГАООС иЛХ)

  • лицензия на утилизацию, размещение, уничтожение и захоронение отходов токсичных материалов и веществ, в том числе радиоактивных. (Закон «Об отходах производства и потребления», Закон «О лицензировании», Положение о государственном кадастре отходов и проведении паспортизации опасных отходов, утвержденное постановлением Правительства КР от 19 августа 2005 года №389, Положение о ГАООС иЛХ)

  • лицензия на перевозку (в том числе трансграничную) отходов производства токсичных веществ (Базельская конвенция, Ротердамская конвенция, Закон «об отходах производства и потребления», Закон «о лицензировании», Положение о государственном кадастре отходов и проведении паспортизации опасных отходов утверждено постановлением Правительства КР от 19 августа 2005 года №389, Положение о ГАООС иЛХ)

2.Департамент СанЭпидНадзора:

  • выдают заключение о соответствии санитарным правилам порядка, условий и способов сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранении и захоронении отходов производства и потребления при установлении органами МСУ указанных порядка условий и способов. (Закон «О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения»)

  • выдают заключение о соответствии санитарным правилам видов деятельности (работ, услуг), представляющих потенциальную опасность для человека, предусмотренных законодательством КР о лицензировании, для принятия решения о выдаче лицензии.

3. Департамент таможенной службы Комитета по доходам:


  • разрешение на уничтожение товаров (Таможенный кодекс КР)

4. Министерство чрезвычайных ситуаций

  • проводит и организует экспертизу промышленной (технической) безопасности проектной документации, технических устройств, зданий и сооружений на опасных производственных объектах, деклараций по промышленной безопасности и иных документов, утверждает заключение и состав экспертов. (Закон «О хвостохранилищах и горных отвалов», Положение о министерстве чрезвычайных ситуации);

  • осуществляет надзор и обращение с хвостохранилищами и горными отвалами, находящимися на балансе Министерства; (Закон «О хвостохранилищах и горных отвалов», Положение о министерстве чрезвычайных ситуации).

5 Государственный департамент химизации и защиты растений Министерства сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности

  • выдают предписания землепользователям, юридическим лицам и гражданам, занимающимся производством, транспортировкой, использованием и реализацией пестицидов и агрохимикатов, о соблюдении технологий и регламентов их применения, хранения, транспортировки, этикирования и требовать их выполнения независимо от форм собственности. (Стокгольмская конвенция, Базельская конвенция, Положение о департаменте химизации и защиты растений Министерства сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности)


6. Министерство экономического развития и торговли КР

  • лицензия на импорт/экспорт специфичных видов товаров (опасные отходы)

Б) Физические и юридические лица, задействованные в сборе, хранении, использовании, обезвреживании, транспортировки и захоронении отходов производства и потребления



следующая страница >>