birmaga.ru
добавить свой файл

1 2 3 4

Александр Сванишвили

Служба региональной политики и правления Государственной канцелярии Грузии

Давид Лосаберидзе


Кавказский институт мира, демократии и развития

ЕФЕКТИВНОСТЬ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ

И ПЕРСПЕКТИВЫ ОПТИМИЗАЦИИ

(существующие воззрения)

Указатель

1. Существующее территориальное деление 3

1.1. У истоков территориального устройства 3

1.2. Этапы развития в период независимости 4

1.3. Действующая структура 7

а. Верхний (региональный) уровень 7

б. Средний уровень (управления) 8

г. нижний уровень (самоуправление) 8
2. Обстоятельства, препятствующие процессу децентрализации 9

2.1. Основные проблемы процесса децентрализации 9

а. Количество мелких самоуправляемых единиц на нижнем уровне 9

б. Иррациональный характер систем управления 10

г. Фискальные проблемы 10

2.2. Необходимость административно-территориальной реформы 11

а. Многоступенчатость территориального устройства и его

"вертикальный" характер 12

б. Слишком большое количество мелких единиц на нижнем уровне 12
3. Цели административно-территориальной реформы 14

3.1. Идеология реформ 14

3.2. Цели реформы 16
4. Соображения в связи с административно-территориальным

устройством 18

4.1. Соображения парламентских фракций 18

а. Законопроект фракции "Союз граждан" 18

б. Законопроект фракции "Традиционалистов" 19

в. Предложения фракции "Альянс – за новую Грузию" 20

г. Предложения других фракций 20

4.2. Государственная программа "Реформы административно-

территориального устройства Грузии" 21

5. В поисках оптимального альтернативного варианта 25


5.1. Рост численности муниципалитетов путем их дальнейшего разделения 25

5.2. Двухуровневая система местного самоуправления 26

5.3. Одноуровневое самоуправление на районном уровне 28

5.4. Одноуровневое самоуправление на муниципальном уровне 30
6. Выводы. Перспективы и тенденции развития 32
Приложение. Статистические данные: 34
1. Существующее территориальное деление

1.1. У истоков территориального устройства

Исторически в Грузии можно выделить два уровня административно-территориального деления: местный, т.н. первый или нижний (город, даба (поселок), теми (община), село) и промежуточный, или региональный (край, регион, провинция).

На протяжении истории, границы первого уровня (в основном, сел и общин) часто менялись. Менялось также численность населения поселков и городов и их экономический потенциал. В течение веков множество населенных пунктов вообще исчезали и появлялись новые. Существующие сегодня населенные пункты в разные периоды тоже были разной величины.

В то же время их объединял один общий принцип – они создавались на территориях, с определенными географическими или экономическими условиями. Исходя из географических условий Грузии (горный рельеф, реки и т. д.), месторасположение центра той или иной территориальной единицы могло поменяться, но сложившиеся границы менялись редко. Фактически, картина в стране оставалась такой, начиная с бронзового века.

В населенных пунктах была и своя система управления. В общинах (объединение нескольких сел) и в отдельных селах, вплоть до начала XX-го века, это был совет старейшин и старост.

Для населенных пунктов городского типа античной и феодальной поры были характерны более сложные и систематизированные формы управления. В разные периоды они имели определенную автономию в сфере правления. В то же время в Грузии, за некоторыми исключениями (Тбилиси, XI-XII вв.), так и не сформировалось полное самоуправление типа европейских коммун.


Процесс перемен в территориально-административных единицах верхнего уровня (края) характеризовался еще большим консерватизмом. Границы большинства из сегодняшних исторических областей сложились во II тыс. до н.э. и значительных изменений с тех пор не претерпели. На всем протяжении существования грузинской государственности эти территории то являлись независимыми политическими объединениями, то входили в состав единого грузинского государства. Даже в периоды покорения Грузии иноземцами (римлянами, арабами, монголами, персами, Оттоманской и Российской империями), несмотря на переход провинций под контроль администраций захватчиков, границы некоторых из них оставались почти неизменными.

Естественно, неизменность границ отдельных административных единиц обусловливалась не желанием сохранить незыблемость устоявшихся традиций, а влиянием экономических и географических факторов.

С 1801 г., после аннексии Грузии Российской империей в административно-территориальном устройстве страны произошли изменения. Грузия была поделена на новые административные единицы – уезди. На территориях каждого из крупных исторических краев были созданы 1 или 2 уезда, а более мелкие исторические области объединены в крупные уезди. В результате реформ, проведенных в XIX в., вместо десятка исторических краев было создано около 20 уездов. Здесь же надо отметить, что границы уездов, исходя опять-таки из географических и экономических соображений, в основном, совпадали с границами исторических областей.

На уровне населенных пунктов значительных изменений не произошло, если не считать введения ограниченного самоуправления в более-менее крупных городах.

В период существования Грузинской Демократической Республики (1918-1921 г.г.), первые демократические муниципальные выборы в 1919 г. проводились именно на базе уездов. Позднее, в итоге агрессии большевистской России (1921 г.) и вынужденного вхождения Грузии в состав Советского Союза (1922 г.) процесс реформ был приостановлен.


В советский период, в 20-ые годы, система уездов была упразднена, и Грузия была поделена на районы. Районы были намного меньше исторических областей и уездов. Их количество часто менялось. В 1991 г. в Грузии было 85 районов и административных единиц, имеющих аналогичный статус (среди них 10 районов города Тбилиси).

Введение системы районов было обусловлено необходимостью концентрации власти, характерной для тоталитарной системы. Осуществлять советскими методами политическое и экономическое управление в условиях существования более крупных и обладающих большей автономией административных единиц было невозможно.

Надо также отметить, что советская система не предусматривала разделения компетенций властей на республиканском, автономном, районном и муниципальном уровне и давала советам всех уровней одинаковые права. После обретения Грузией независимости это обстоятельство привело к противостоянию между разными уровнями власти, что приобрело форму войны законов.

Надо учесть еще одно обстоятельство – границы районов очень часто не совпадали с традиционными географическими и экономическими границами. Районы часто создавались с учетом политических или меркантильных интересов коммунистической бюрократической элиты.

1.2. Этапы развития в период независимости

Существующее в Грузии территориальное устройство сформировалось с 1921 г. согласно советскому принципу "демократического централизма". Соответственно, страна была поделена на две автономные республики, одну автономную область, 65 районов, 10 городов республиканского подчинения и 942 сельских совета. После обретения независимости были предприняты отдельные попытки для изменения существующего деления. Например, 11 декабря 1990 г. Верховный Совет Грузии упразднил Юго-Осетинскую автономную область, а также входящие в эту область Цхинвальский и Корнисский районы, которые были объединены с Горийским и Карельским районами. Но эти перемены были продиктованы не желанием проведения административно-территориальной реформы, а чисто политическими мотивами. В итоге Горийский и Карельский районы выросли почти вдвое, что очень осложнило управление ими. Положение осложнялось и конфликтной ситуацией в Цхинвальском регионе. С целью разрешения этих вопросов, в 1993 г. по указу Главы государства был введен институт специальный теми (общины). На территории бывшего Цхинвальского района были созданы Эредвское и Куртское специальные теми, а на территории бывшего Корнисского района – Тигвское теми. Эти специальные общины объединяли села и теми Цхинвальского региона, остающиеся под юрисдикцией центральных властей Грузии, и по своему статусу приравнивались к районам. После конфликта в Абхазии община с аналогичным статусом было создано в Кодорском ущелье – на территории Абхазии, контролируемой центральными властями Грузии.


В последующий период никаких принципиальных изменений в территориальном устройстве государства не происходило. В основном, это определялось тогдашним видением правительства, согласно которому единственным путем для спасения Грузии и ее государственности считалось сохранение централизованного управления. Существующее административное деление страны вполне соответствовало принципам централизованного государства. Но вместе с тем с конца 1993 г. в ходе централизованного управления страной, проявилась одна существенная, фундаментальная для Грузии задача – спасение государственности подразумевало необходимость формирования его региональной политики. В критической ситуации ясно дала себя знать специфика естественного территориально-политического устройства Грузии. Выяснилось, что даже при централизованном управлении, защита общегосударственных интересов невозможна без учета региональной проблематики.

Более того, задача осуществления централизованного управления страной поставила на повестку дня необходимость создания уровня регионального (краевого) управления. Оказалось, что на уровне района невозможно разрешить, характерные для регионов проблемы общегосударственного значения. В то же время, именно край оказался самым оптимальным уровнем для сохранения баланса между общегосударственными и местными интересами.

С октября 1993 г. в стране стал вводиться институт уполномоченных президента и краевых администраций. В 1993-95 г.г. Грузия (кроме автономных республик) была поделена на 9 краев. В каждом из них был назначен уполномоченный президента. Полномочия уполномоченных определялись согласно утверждаемому президентом страны положению, отдельному для каждого края. Уполномоченный являлся представителем президента, которому поручалось следить, как осуществлялась на подведомственной ему территории защита общегосударственных интересов. Они были ответственны за исполнение законности, защиту прав человека, правопорядок и безопасность, за ход экономических реформ. При уполномоченном был создан коллегиальный орган – администрация государственного уполномоченного, который был правомочен принимать решения нормативного характера по вышеозначенным вопросам. Наряду с созданием института уполномоченных стали формироваться и региональные службы, которые представляли из себя территориальные органы министерств.


В 1995 г. была принята конституция Грузии, в которой вопрос территориального устройства остался открытым. В п.3 ст.2 конституции отмечается, что "государственно-территориальное устройство Грузии будет определено конституционным законом на основе принципа разделения полномочий после полного восстановления юрисдикции Грузии на всей ее территории". Соответственно, существующее на деле краевое деление не было оформлено юридически. Более того, конституция упразднила действующий ранее основной закон "О власти", который был основанием для существования института государственного уполномоченного, и этот институт, фактически, остался вне закона. Хотя, в 1997 г. парламент принял закон "О фонде государственного уполномоченного", который стал основой создания соответствующей финансовой базы для осуществления социально-экономических программ развития краев. А принятый в апреле 1997 г. закон "О структуре и правилах деятельности исполнительной власти", узаконил институт государственного уполномоченного. 32-я ст. закона гласит, что государственный уполномоченный является представителем президента или исполняющим отдельные поручения на территориальной единице, установленной законом. К сожалению, закон не предусмотрел существования краевых администраций как коллегиальных органов, и оставил за государственным уполномоченным только право на издание индивидуальных правовых актов.

В 1999 г. было принято единое положение, определяющее полномочия государственного уполномоченного, которое снова оставило за ними, в основном, функции надзора.

После проведенных в 1998 г. выборов в органы местного самоуправления, которые положили начало процессу внедрения в Грузии самоуправляемых единиц и децентрализации управления, еще нагляднее проявилась необходимость реформирования существующего административно-территориального деления. Выборы в органы местного самоуправления прошли в 1031-ой административной единице – в 971-ой самоуправляемой (село, теми, поселок, город) и в 60-ти единицах с местным управлением (города, не входящий в состав района, и район).


Надо отметить, что принятый в 1997 г. органический закон "О местном самоуправлении и управлении" внес определенные коррективы в существующее до тех пор административно-территориальное деление. Т.н. городские зоны (Гагринская, Ткибульская, Цкалтубская и Чиатурская) были преобразованы в районы. Было отменено деление городов на города республиканского, автономно-республиканского и районного подчинения. Органический закон определил три категории городов: 1) столица Грузии; 2) города, имеющие особый статус и не входящие в состав районов (Батуми, Рустави, Сухуми, Поти, Кутаиси, Цхинвали); 3) города, входящие в состав районов. На основании этого же закона указом президента №321 было утверждено положение "О правилах решения вопросов об административно-территориальном устройстве". Это положение определило правила учета и регистрации создания и упразднения, установления и изменения границ, именования и переименования районов, городов, городских районов, общин, поселков и сел Грузии. Согласно этому положению, в 1999-2000 г.г. были осуществлены административно-территориальные изменения – в основном, выделения отдельных сел из теми. В частности, согласно указам президента №83 от 7 марта 2000 г., №389 от 27 сентября 2001 г. и №207 от 2 мая 2002 г., произошло выделение разных сел из теми, и было создано 27 новых административных единиц. Соответственно, в 2002 г. выборы были проведены в 998-и самоуправляемых единицах.

1.3. Действующая структура

В существующей сегодня системе территориального устройства Грузии – три уровня:

а. верхний, т.е. региональный уровень, рядом с которым можно условно назвать столицу – Тбилиси, а также Аджарскую и Абхазскую автономные республики;

б. средний уровень (район и шесть городов, которые не входят в состав районов);

г. нижний уровень (село, община, поселок, город).

а. Верхний (региональный) уровень

В1993-95 г.г. районы (кроме районов, входящих в состав автономных республик) были сгруппированы по историческому и этническому признаку, вследствие чего страна, фактически, была поделена на шесть регионов, в каждый из которых был назначен государственный уполномоченный президента. Но, поскольку после эскалации конфликтов сперва в Юго-Осетии, а затем в Абхазии, большая часть территорий этих автономных образований оказались под контролем сепаратистов, вопрос государственно-территориального устройства Грузии в конституции страны до сих пор остается открытым. Согласно 3 п. 2-ой ст. конституции, "государственно-территориальное устройство Грузии будет определено конституционным законом на основе принципа разделения полномочий после полного восстановления юрисдикции Грузии на всей ее территории".


Вследствие этого положения конституции, было отложено определение статуса как Абхазской и Аджарской автономных республик, так и юридическое узаконение существующих регионов.

На этом уровне юридически решен только вопрос столицы государства. Ее статус, общие компетенции столицы и государства, полномочия представительных и исполнительных органов и правила их создания в соответствии с конституцией и органическим законом "О местном самоуправлении и управлении" регулируются законом "О столице Грузии – Тбилиси". Столица поделена на 5 районов, но в столичных районах не создаются представительные органы. Существуют только исполнительные органы – районные гамгеоба (управы). У столицы единый представительный орган – сакребуло (совет). Единый исполнительный орган столицы – это правительство, в состав которого входят районные гамгебели (председатели управ).

На сегодняшний день региональный уровень объемлет 12 единиц, хотя только три из них (столица, и Аджарская и Абхазская автономные республики) зафиксированы в конституции.

б. Средний уровень (управления)

Средний уровень представляют районы и независимые города (не входящие в состав районов). Грузия поделена на 67 районов и 6 "независимых" городов. 6 из районов и 1 "независимый" город входят в состав Абхазской Автономной Республики, а еще 5 районов и 1 "независимый" город – в состав Аджарской Автономной Республики.

Вследствие поправок, внесенных 2-го августа 2001 г. в органический закон Грузии "О местном самоуправлении и правлении", городам, не входящим в состав районов, как и другим единицам, был придан статус самоуправляемых городов. Но в то же время, этим городам делегировано и осуществление тех полномочий, которые согласно этому же закону, относятся к компетенции местных правлений.

г. нижний уровень (самоуправление)

Нижний уровень (самоуправление) – это села, общины, поселки и города, входящие в состав районов.

Согласно утвержденному президентом положению "О решении вопросов административного устройства Грузии":

село – это поселение, в границы которого входят земли, предназначенные для сельскохозяйственного использования, и другие природные ресурсы;

теми (община) – это объединение двух или, в основном, нескольких сел, которое имеет единый орган местного самоуправления и административный центр;

даба (поселок) – это поселение, с численностью населения не менее 3000 человек, которое имеет промышленное производство, коммунальное хозяйство, сеть лечебных и социально-культурных учреждений, что придает ему функции экономическо-культурного центра.

Всего в Грузии 55 городов районного подчинения, 49 поселков, 843 теми и 164 села, в которых избираются органы местного самоуправления. Отсюда, на нижнем уровне всего 1111 самоуправляемых единиц, которые объемлют в целом 4597 поселений. Выборы представительных органов самоуправления в 2002 г. были проведены в 998 самоуправляемых единицах. Выборы не проводились на тех территориях Абхазской Автономной Республики и бывшей Юго-Осетинской автономной области, на которые не распространяется юрисдикция Грузии.

2. Обстоятельства, препятствующие процессу децентрализации



следующая страница >>