birmaga.ru
добавить свой файл

1
Англия и Уэльс


До 1974 г. за услуги водоснабжения в Соединённом Королевстве отвечали муниципалитеты, и существовало множество небольших служб водоснабжения, ряд компаний, в то время как некоторые услуги оказывались непосредственно органами власти. Города росли и поглощали соседние поселки, которые сохраняли свои собственные советы и службы водоснабжения. Отсутствие гибкости и неэффективность заставила правительство принять в 1974 г. новый закон, в соответствии с которым ответственность за оказание услуг водоснабжения перекладывалась с муниципалитетов на вновь создаваемые региональные Управления водопроводно-канализационного хозяйства.

Это оказалось возможным, потому что муниципалитеты были политически слабы и, что еще более важно, вопросы водоснабжения, охраны окружающей среды, а также муниципальные органы власти находились в ведении одного и того же министерства. Это исключало перспективу каких-либо межведомственных конфликтов. Управления водоснабжения также взяли на себя функции осуществления контроля за загрязнением окружающей среды, что создавало предпосылки для внутреннего конфликта интересов в организации, одновременно отвечающей за сброс сточных вод и контроль за этими сбросами. Тем не менее, Управления водопроводно-канализационного хозяйства работали хорошо, но правительство проявляло все меньшую и меньшую готовность выделять им средства для финансирования капиталовложений.

Приватизация

Приватизация предприятий водоснабжения и водоотведения в Англии и Уэльсе стала результатом действия комбинации внутренних и внешних факторов. Получая бюджетное финансирование, предприятия ВКХ должны были конкурировать с другими государственными учреждениями (такими как больницы или школы) за средства, выделяемые на финансирование капиталовложений. К концу 1970-х гг. экономическая ситуация в Соединённом Королевстве характеризовалась высоким уровнем инфляции, и государственные расходы были резко сокращены - главным образом, под давлением Международного валютного фонда. В результате снижения капитальных затрат в конце 1980-х гг. капиталовложения в ВКХ составляли лишь третью часть от показателей предшествующего десятилетия. На фоне постоянно увеличивавшегося объема необходимых работ по техническому обслуживанию и ремонту предъявлялись все более жесткие требования к качеству питьевой воды и сточных вод. Вторым стимулом стало законодательство ЕС. Для обеспечения выполнения требований нормативов ЕС в период с 1989 по 2005 гг. требовалось вложить в отрасль около 80 млрд. долл. США. Британское правительство не могло пойти на такие расходы с учетом преобладающих среди политиков тенденций настаивать на снижении налогов и общего уровня государственных расходов.


Все эти факторы действовали в тот период, когда проводилась политическая линия, поощряющая приватизацию коммунальных предприятий. К тому моменту предприятия газо- и электроснабжения и связи уже были приватизированы в результате выпуска правительством акций в середине 1980-х гг. Эти приватизационные процессы были встречены общественностью с большим энтузиазмом, однако вопрос о приватизации предприятий водоснабжения и водоотведения был одним из наиболее сложных и вызывал серьезные споры.

Итак, для обеспечения финансирования безусловно необходимых масштабных капиталовложений в развитие отрасли и на волне политических настроений в 1989 г. предприятия водоснабжения и водоотведения Англии и Уэльса были приватизированы. Сначала, в 1988 г., производственные активы и пассивы существовавших тогда предприятий были переданы государственным акционерным обществам, единственным акционером которых являлось государство [функции речных водохозяйственных управлений - ирригация земель, защита от наводнений и охрана окружающей среды - были переданы государственному ведомству, которое называлось "Национальное управление рек". Оно так и осталось государственным и позднее было преобразовано в Агентство охраны окружающей среды]. Эти компании были реструктурированы, что сделать их более привлекательными для частных инвесторов, и после интенсивной информационно- рекламной кампании их акции были проданы на Лондонской фондовой бирже в декабре 1989 г. После короткого периода, в течение которого государство владело "золотой акцией", сохраняя определенный контроль за отраслью, все акции были проданы частным собственникам.

Сегодня в десяти приватизированных компаниях водоснабжения и водоотведения мы наблюдаем интересную комбинацию имущественных прав, сформировавшуюся в результате воздействия рыночных сил за последние 10 лет. Многие из них по-прежнему находятся в собственности огромного количества частных акционеров-миноритариев, а также таких крупных институциональных инвесторов, как пенсионные фонды. Другие были скуплены "на корню" каким-то одним частным коммунальным предприятием (например, из Франции, Германии и США). Некоторые из них оказывают исключительно услуги водоснабжения, в то время как другие превратились в комбинаты коммунальных услуг (например, электроснабжения/водоснабжения). Недавно одна из компаний водоснабжения и водоотведения передала свои активы некоммерческой организации, а все свои производственные виды деятельности - на подряд другим коммунальным предприятиям. Все 10 компаний водоснабжения и водоотведения стали самостоятельными хозяйствующими субъектами. Интересно отметить, что до сих пор государственная Комиссия по монополиям и слияниям отказывается дать свое согласие на поглощение какой-либо из этих компаний, в результате которого снизилось бы число независимых компаний. Комиссия мотивирует это тем, что ослабление конкуренции не отвечает интересам общественности, потребителей и, в конечном итоге, акционеров.


Тем не менее, общий государственный контроль за деятельностью этих частных компаний обеспечивается в рамках системы государственного лицензирования каждой из этих компаний. Лицензия на осуществление деятельности продлевается при условии достижения приемлемых показателей эффективности. По истечении первых 25 лет действия лицензии, т.е. после 2014 г., в случае неудовлетворительных показателей деятельности компании правительство может ее отозвать, уведомив компанию за 10 лет до отзыва.

Эти компании больше не получают никакого финансирования из государственного или местных бюджетов. Все компании обеспечивают финансирование капиталовложений и эксплуатационных затрат через тарифы на услуги, путем привлечения займов на финансовых рынках или выпуска облигаций на фондовой бирже. Это компании со значительными ресурсами, огромными оборотами и надежными источниками поступления доходов. Как следствие, они имеют очень высокие кредитные рейтинги, и любой из них сравнительно легко привлечь заемные средства по привлекательной ставке.

Успех приватизации предприятий водоснабжения и водоотведения в Англии и Уэльсе подтверждается повышением эффективности и качества оказываемых потребителям услуг и снижением издержек, что является общей тенденцией для всей отрасли. И эти результаты были достигнуты (по крайней мере, отчасти) благодаря той роли, которую правительство Соединённого Королевства играет в регулировании деятельности этих приватизированных компаний.

Общие сведения

Целью регулирования деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения является обеспечение надлежащего учета социальных, экономических и политических аспектов финансирования услуг водоснабжения и водоотведения и взимания платы с абонентов в рамках прозрачной и хорошо управляемой системы. В данном контексте слово "социальный" относится с стандартам качества оказываемых потребителям услуг и способности потребителей их оплачивать; "экономический" относится к эффективности использования капитала и доходов для финансирования капитальных затрат и производственной деятельности; и "политический" относится к управлению этим процессом в интересах потребителей с учетом местной и федеральной политики.


В Соединенном Королевстве существуют три различных структуры ВКХ: приватизированные предприятия водоснабжения и водоотведения в Англии и Уэльсе; единая Управление по водным ресурсам в Шотландии; и государственное предприятие водоснабжения и водоотведения в Северной Ирландии. Ниже представлено краткое описание систем регулирования ВКХ в Англии и Уэльсе.

Система регулирования

Деятельность предприятий водопроводно-канализационного хозяйства Англии и Уэльса регулируется представителями следующих организаций:

Министр по охране окружающей среды. Его основными функциями, предусмотренными Законом о ВКХ 1991 г. и Законом о водных ресурсах 1991 г., являются:


  • назначение компаний водоснабжения и водоотведения, генерального директора по услугам водоснабжения и водоотведения и работников Агентства по охране окружающей среды;

  • развитие и расширение законодательной базы регулирования за счет разработки подзаконных актов;

  • утверждение различных сводов правил;

  • осуществление контроля за соблюдением требований действующего законодательства предприятиями водоснабжения и водоотведения

Генеральный директор по услугам водоснабжения и водоотведения (Управление ВКХ - OFWAT) отвечает за экономическое регулирование. В соответствии с Законом о воде, его основной обязанностью является обеспечение:

  • надлежащего оказания услуг водоснабжения и водоотведения в Англии и Уэльсе;

  • возможности самостоятельного финансирования своей хозяйственной деятельности компаниями водоснабжения и водоотведения, в том числе за счет обеспечения необходимой нормы прибыли на капитал. Для того, чтобы кредитные организации и акционеры выдавали кредиты и покупали акции, они должны иметь возможность рассчитывать на получение прибыли, что возможно в случае эффективного функционирования предприятий водоснабжения и водоотведения.

Его второстепенные обязанности включают:


  • защиту потребителей

  • стимулирование экономии средств и повышения эффективности деятельности

  • стимулирование конкуренции [в монополизированной отрасли это ограничивается (a) созданием возможностей для участия других компаний в борьбе за заключение контрактов на водоснабжение с крупными абонентами и (b) общим использованием системы водотранспортировки и водораспределения соседними компаниями ВКХ, что позволяет им оказывать абонентам услуги вне зависимости от границ зон их обслуживания]

  • общие природоохранные обязанности.

Ниже описываются ключевые аспекты методов работы OFWAT:

Стимулирование экономии средств и повышения эффективности: Директор OFWAT должен поощрять компании повышать эффективность их деятельности. Накладываемые им ограничения на тарифы предусматривают целевые показатели повышения эффективности деятельности компаний. Он осуществляет мониторинг соблюдения установленных стандартов и сравнивает показатели различных компаний, а также выполнение компаниями своих собственных целевых показателей. В необходимых случаях он принимает меры по улучшению ситуации. Директор должен создавать для компаний стимулы к снижению эксплуатационных затрат и расходов на техническое обслуживание основных средств, заимствованию средств по низким процентным ставкам и снижению затрат на реализацию экологических проектов.

На период с 2000 по 2005 гг. директор поставил перед компаниями ВКХ задачу повысить качество услуг при одновременном снижении тарифов в реальном выражении по сравнению с концом 1990-х гг., с тем чтобы они обеспечивали финансирование проектов модернизации за счет повышения эффективности, а не за счет установления более высоких тарифов. Компании свободны в принятии управленческих решений в рамках выполнения требований Директора.

Конкуренция: Директор OFWAT обязан поощрять конкуренцию между существующими и потенциальными поставщиками и обеспечивать условия, необходимые для развития конкурентной среды. В рамках этой политики правительство внесло изменения в законодательство, предусматривающие расширение конкуренции за счет выдачи так называемых "разрешений на вторжение" компаниям, которые хотят оказывать услуги крупным абонентам на территории зон водоснабжения других компаний.


В русле этой политики правительственные организации (в том числе крупные больницы и военные части), у которых, как правило, есть собственные источники водоснабжения, получили указание проводить конкурсные торги между компаниями ВКХ на эксплуатацию сооружений и оказание услуг.

В настоящее время рассматривается возможность ограниченной совместной эксплуатации систем водотранспортировки, что может дать наилучшие результаты в районах прохождения географических границ между зонами обслуживания соседних компаний.

Ограничение тарифов: Директор устанавливает лимиты на тарифы, которые позволяют компаниям финансировать свою хозяйственную деятельность. Это является для компаний стимулом к повышению эффективности. Директор не контролирует прибыль или дивиденды. Компании могут увеличивать прибыль за счет повышения эффективности и делить эту прибыль с акционерами и потребителями.

OFWAT ограничивает ежегодное увеличение тарифов каждой компании с учетом уровня доходов, необходимого для оказания услуг потребителям. Оно не утверждает тарифы, но проверяет их соответствие установленному для данной компании лимиту.

Предусмотрены инструменты пересмотра лимитов на тарифы каждые 5 лет после приватизации. Когда было сделано в 1999 г., Директор существенно снизил эти лимиты, что привело к уменьшению размера платы, взимаемой с потребителей (примерно на 14%). После многочисленных обращений компаний в процессе пересмотра лимитов в 2004 г. OFWAT приняло 5-летнюю программу повышения тарифов в реальном выражении на период с 2005 по 2010 гг.. Эта программа позволит компаниям осуществлять капиталовложения, необходимые демократия выполнения требований природоохранных нормативов и удовлетворения требований к обсуждению потребителей.

Лицензирование деятельности компаний: Компании ВКХ осуществляют свою деятельность на основании лицензий, выданных им Министром по охране окружающей среды в Англии и Уэльсе в 1989 г. [сегодня эти функции разделены между Министром по охране окружающей среды (в Англии) и Министром по делам Уэльса] на оказание услуг водоснабжения и водоотведения в этих странах. Лицензия устанавливает Условия назначения, которые называются "Акт о назначении". Лицензии устанавливают условия деятельности компаний, за соблюдением которых обязан следить Директор OFWAT. В настоящее время существует 10 компаний, оказывающих услуги водоснабжения и водоотведения, и 18 компаний, которых исключительно услуги водоснабжения.


В каждой лицензии указывается географическая зона, обслуживаемая соответствующей компанией, в то время как основные Условия назначения являются общими для всех компаний. Лицензирование осуществляется с целью экономического регулирования отрасли - контроля цен, обеспечения соответствия режима оказания и качества услуг установленным стандартам и защиты потребителей.

Ниже приводится краткое описание условий лицензии:


  • Условие A: Объясняется значение терминов и выражений, используемых в Лицензии.

  • Условие B: Размер платы за услуги. Устанавливается формула расчета лимита тарифов. Каждая компания обязана готовить ежегодный Основной отчет, подтверждающий соответствие тарифов установленным лимитам.

  • Условие C: Отчисления на развитие инфраструктуры. Устанавливается ограничение суммы, взимаемой компанией за первое подключение жилого объекта к системам водоснабжения и водоотведения, а также темпы повышения платы.

  • Условие D: План тарифов. Требует от компании установления и публикации своих тарифов.

  • Условие E: Дифференциация тарифов. Запрещает предоставление необоснованных льгот любым категориям потребителей и их дискриминацию.

  • Условие F: Бухгалтерская отчетность. Указываются виды отчетов и финансовой информации, которые должна готовить компания для Директора OFWAT, чтобы он мог оценить положение компании и сравнивать финансовые показатели деятельности различных компаний.

  • Условие G: Отношения с абонентами. Требует от компаний публикации и утверждения Директором сводов правил работы с абонентами, описаний оказываемых услуг, размера платы, правил выставления счетов, порядка снятия показаний приборов учета воды и реагирования на жалобы абонентов.
  • Условие H: Правила и порядок взимания задолженности и отключения. Компании должны иметь Свод правил (в том числе в отношении бытовых абонентов, столкнувшихся с проблемами при оплате счетов за услуги) и установить порядок, который они должны соблюдать при отключении абонентов от системы водоснабжения.


  • Условие I: Правила и порядок начисления платы за услуги в случае утечки. Рассматриваются вопросы начисления платы абонентам с установленными приборами учета воды в случае необнаруженной утечки в части системы водоснабжения, которая находится в зоне ответственности абонента.

  • Условие J: Сведения о стандартах качества услуг: Каждая компания должна представлять Директору ежегодный отчет, содержащий сведения о соблюдении конкретных требований и показателей, касающихся:

    • Обеспеченности водными ресурсами

    • Надежности оказываемых услуг

    • Принятия мер в порядке реагирования на жалобы и обращения потребителей

Компании также должны отчитываться о показателях своей деятельности, касающихся:

    • Оптимизации режимов напора в сетях

    • Уменьшения количества перебоев в водоснабжении

    • Уменьшения числа случаев подтопления зданий из канализационных коллекторов

    • Снятия показаний приборов учета воды

    • Телефонных контактов.



  • Условие K: Ограждение, использование и изменение использования охраняемых территорий. Компания должна обеспечить себе доступ к объектам (основным средствам), достаточным для выполнения ими своих обязанностей.

  • Условие L: Планы управления подземными сооружениями. Компания должна разработать план управления подземными сооружениями, который позволит Директору убедиться в том, что она осуществляет техническое обслуживание и эксплуатацию подземных сооружений, необходимых для выполнения компанией своих обязательств, предусмотренных законодательством.

  • Условие M: Предоставление информации Директору. Устанавливает требование к компании предоставлять Директору ту информацию, которую он вправе обоснованно потребовать для выполнения своих обязанностей, предусмотренных Законом о воде.
  • Условие N: Лицензионный сбор. Дает Директору полномочия взимать с компании ежегодный лицензионный сбор, достаточный для покрытия расходов на финансирование деятельности OFWAT.


  • Условие O: Порядок замены компании. Лицензии были выданы 1 сентября 1989 г. на срок в 25 лет. Компания может быть заменена только при условии ее уведомления об этом за 10 лет государственным министром, причем такая замена может быть произведена не ранее сентября 2014 г. Закон 1991 г. допускает другие изменения по соглашению между сторонами.

Комитеты по обслуживанию потребителей (КОП): Правительство создало систему региональных КОП, подотчетных Генеральному директору по услугам водоснабжения и водоотведения, которые являются проводником мнений потребителей о деятельности компаний и занимаются изучением жалоб потребителей.

Агентство по охране окружающей среды (АООС) является вневедомственным государственным органом, созданным в соответствии с Законом об окружающей среде 1995 г. Она имеет сеть региональных представительств. АООС отвечает за все вопросы охраны окружающей среды, связанные с использованием водных ресурсов и сбросом сточных вод в водные природные объекты. АООС устанавливает для компаний ВКХ нормы водозабора, которые не оказывают вредного воздействия на состояние окружающей среды. Для осуществления забора воды из любой точки (будь то скважина или река) необходима лицензия. В этой лицензии указываются разрешенные суточные и годовые объемы и нормы забора воды. Лицензия может также устанавливать и другие требования, несоблюдение которых может нанести ущерб окружающей среде в кратко- или среднесрочной перспективе. Эти требования могут предусматривать ограничения по срокам эксплуатации или осуществление компенсационных мероприятий в каком-либо другом месте.

Компании ВКХ должны представлять в АООС сведения о всех объемах забранной воды, и на основании этих данных и по результатам независимых проверок АООС определяет, соблюдает ли компания условия выданной ей лицензии на водозабор. Если ААОС выяснит, что условия лицензии не соблюдаются, Агентство решает, какие меры будут приняты к нарушителю. Это может быть изменение лицензии, либо ее отзыв наряду с подачей гражданского иска против компании и ее преследованием в судебном порядке. В случаях, когда такие гражданские иски уже рассматривались в судах, суды не рассматривали производственные проблемы в качестве смягчающих обстоятельств.


АООС также устанавливает стандарты качества сточных вод для всех канализационных очистных сооружений компании. Против компании также может быть возбуждено судебное преследование, если выяснится, что она нарушила требования к качеству очистки сточных вод, установленные для конкретных КОС. И в этом случае при рассмотрении гражданских исков по таким делам суды не принимали во внимание производственные трудности в качестве смягчающих обстоятельств и накладывали на нарушителей крупные штрафы в дополнение к судебным издержкам.

Министерство сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия (МСХРП). МСХРП отвечает за защиту от наводнений и вопросы, связанные с рыбными ресурсами, в Англии, т.е. принятие подзаконных актов, издание распоряжений, разработку систем и т.д. (оперативное решение этих задач входят в компетенцию Агентства по охране окружающей среды). [МСХРП недавно была включена в состав Департамента охраны окружающей среды, продовольствия и сельских территорий]

Комиссия по монополиям и слияниям (КМС). Если компания использует свое монопольное положение и совершает действия, противоречащие общественным интересам, OFWAT может обратиться в КМС с просьбой рассмотреть эту ситуацию. Это рассмотрение может закончиться приказом Министерства промышленности и торговли о принятии мер по исправлению ситуации или прекращению такой практики.

Инспекция по питьевой воде (ИПВ). ИПВ была создана в 1990 г., и ее основной задачей является осуществление контроля за выполнением компаний ВКХ своих обязательств по обеспечению надлежащего качества питьевой воды от имени правительства. Этот контроль осуществляется в рамках изучения сведений о показателях качества питьевой воды, представляемых компанией, и ежегодных проверок, предусматривающих посещение водопроводных очистных сооружений и других производственных объектов, используемых компанией для производства питьевой воды.


Так же, как и Агентство по охране окружающей среды, ИПВ обязана принимать необходимые меры, в том числе преследование в судебном порядке, в случае выявления нарушений компаниями установленных нормативов качества.

Система регулирования и регулирующие органы и организации, с которыми должны консультироваться предприятия ВКХ, показана на рисунке.

Экономическое регулирование

Экономическое регулирование, осуществляемое OFWAT в Англии и Уэльсе, основывается на принципе установления лимита тарифов. Для этого используется простая формула [ИПЦ +/- X], которая ограничивает изменения тарифов уровнем, учитывающим инфляцию (через ежегодный индекс потребительских цен (ИПЦ), публикуемый правительством) и коэффициент [X], отражающий (отчасти) прогнозируемое повышение эффективности деятельности частных компаний ВКХ. Эта система применяется с 1990 г. Формула ИПЦ - X представляет собой систему общей выгоды, потому что в том случае, если компании удается сэкономить средства, от этого выигрывают и потребители. Экономия достигается за счет снижения эксплуатационных затрат, повышения эффективности планирования капиталовложений и уменьшения стоимости строительства. Эту экономию нельзя считать прямым следствием деятельности OFWAT, но она обеспечивается в результате реагирования компаний ВКХ на предлагаемые им стимулы (основной принцип - постоянное улучшение показателей хозяйственной деятельности, которого требует OFWAT для обеспечения выгод для потребителей. Приватизированные компании выигрывают, если они перевыполняют установленные показатели).

OFWAT публикует ежегодные отчеты по тарифам на услуги приватизированных компаний. Прозрачность системы регулирования обеспечивается за счет публикации большого количества сравнительных данных по показателям хозяйственной деятельности приватизированных компаний ВКХ. Эти сравнения имеют важное значение и позволяют директору OFWAT устанавливать жесткие ограничения тарифов. Этот механизм регулирования позволяет правительству осуществлять за деятельностью предприятий ВКХ гораздо более жесткий контроль по сравнению с тем временем, когда отрасль была полностью государственной.