birmaga.ru
добавить свой файл

1


Процесс присоединения России к ОЭСР: анализ соответствия методологии и практики российской статистики требованиям ОЭСР
С начала 1990-х гг. основной задачей российской статистики становится приведение отечественной статистической методологии и практики в соответствии с международными стандартами. За истекший двадцатилетний период проделана огромная работа по адаптации официальной статистики России к современным требованиям. В настоящее время наша статистика в целом соответствует требованиям международных организаций системы ООН. Это подтверждается результатами комплексных оценок, проведенных Всемирным банком, МВФ и Евросоюзом.

Вместе с тем, процесс вступления в ОЭСР ставит перед нами новые вызовы, связанные с обеспечением этой организации своевременными и гармонизированными данными. Мандат ОЭСР предусматривает довольно глубокий анализ экономик государств-членов, который служит основой для многосторонних переговоров по экономической проблематике.

Официальная статистика является неотъемлемой частью комплексного обзора российской экономики со стороны ОЭСР. Для оценки качества предоставляемой информации используются так называемые «Статистические требования к странам-кандидатам». Они предполагают проверку методологической сопоставимости и качества данных статистики по трем основным направлениям: нормативная база, методология и возможность интеграции в информационный системы ОЭСР.

Что собой представляют статистические стандарты ОЭСР? По большинству направлений Организация использует имеющиеся в системе ООН рекомендации и методологические справочники. Однако в части макроэкономической статистики, статистики предприятий, финансовой и ценовой статистики требования ОЭСР носят более продвинутый, детальный характер. Многие рекомендации являются совместными разработками с Евростатом и МВФ. Обязательная реализация этих требований видится нам одним из действенных рычагов дальнейшего развития российской статистики.

В течение последних четырех лет оценка российской статистики осуществлялась посредством миссий ОЭСР, совместных семинаров, заполнения пилотных вопросников.


По итогам этой работы подготовлен обзор российской статистической системы в рамках процесса вступления России в ОЭСР, который охватывает все направления официальной статистики. Обзор был представлен на заседании Комитета ОЭСР по статистике в июне 2012 года. Мы ожидаем, что гриф конфиденциальности будет снят с этого документа до конца текущего года, и мы сможем представить его широкой общественности.

Параллельно Росстат проводил внутреннюю оценку своего потенциала по заполнению вопросников, результаты которой во многом совпали с выводами, приведенными в обзоре ОЭСР.

На основе проведенного анализа, можно сделать вывод, что в целом российская статистика уже сейчас удовлетворяет минимальным требованиям ОЭСР, однако отдельные положения нормативно-правовой базы отличаются от принятых в странах ОЭСР. Это негативно сказывается на расчете отдельных значимых для ОЭСР показателей. В частности, это касается отсутствия необходимого набора данных для оценки «демографии» предприятий, обязательности участия населения в переписи, применения новых классификаторов. В обзоре также содержатся замечания по межведомственной координации, а также по отдельным направлениям статистики в части охвата и своевременности предоставляемых данных.

Решение большинства методологических вопросов по отраслевой статистике уже предусмотрено в рамках текущих и среднесрочных планов Росстата. Однако существует целый ряд комплексных проблем, на которых хотелось бы остановиться особо. Решение большинства из них непосредственно связано с совершенствованием нормативно-правовой базы и межведомственного взаимодействия.
Национальные счета являются предметом пристального внимания ОЭСР, поскольку являются основой всей макроэкономической статистики.

Разработка национальных счетов в России ведется преимущественно Росстатом, за исключением финансового счета, разработка которого в соответствии с Федеральным законом поручена Центральному Банку. При этом за Росстатом остается координирующая роль в области методологии национальных счетов.


Российские национальные счета удовлетворяют минимальным требованиям ОЭСР. Вместе с тем, с точки зрения охвата данные Росстата по национальным счетам отвечают требованиям ОЭСР не в полной мере.

В России не ведется финансовый счет. Это не дает возможность предоставлять в ОЭСР данные по финансовой статистике. Банк России планирует решить эту проблему к 2017 году. По учету жилищным услугам и условно исчисленной ренте домовладельцев Росстатом уже подготовлена соответствующая методика. ОЭСР также рекомендует улучшить охват активов, в особенности относящихся к природной окружающей среде, провести ретроспективные расчеты по годовым и квартальным данным, обеспечить разбивку квартальных счетов по институциональным секторам. Российские классификаторы, используемые в СНС, не в полной мере соответствуют требованиям ОЭСР. Это относится в первую очередь к классификаторам, необходимым для сбора данных по основному капиталу, финансовым активам, запасам, произведенных нефинансовых активов и анализа ценностей.

Принятый в 2011 году был План развития российских национальных счетов до 2017 года призван нивелировать все имеющиеся расхождения. Этот план носит межведомственный характер и регулярно актуализируется с учетом новых потребностей. В соответствии с Планом к 2017 году должен быть завершен переход к построению полного набора счетов СНС, а также внедрены классификации, предусмотренные международными стандартами.

План развития СНС до 2017 года переводит национальные счета России на качественно новый уровень, который требует новых условий его реализации.

В этой связи представляется важным и своевременным нормативное закрепление стандартов системы национальных счетов в России. В настоящее время нет ни одного законодательного акта, в котором система национальных счетов определялась бы в качестве стандартной методологии статистического описания экономических процессов.

В то же время, в Европейском Союзе принят ряд законодательных актов, позволяющих разрабатывать систему методологически согласованных макроэкономических показателей, используемых для анализа экономического состояния стран и принятия решений в области экономической политики.


Необходимо учитывать, что национальные счета строятся на основе информационных ресурсов, разрабатываемых различными субъектами официального статистического учета (Центральным Банком Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Федеральной таможенной службой и другими министерствами и ведомствами). При этом для разработки национальных счетов требуются согласование форм статистического наблюдения, гармонизация данных по содержанию, единицам и срокам.

В настоящее время Росстатом разработана поправка к Закону о статистике, определяющая Росстат координатором составления статистики национальных счетов и ответственным за разработку методологии национальных счетов. Это позволит значительно повысить качество и оперативность разработки макроэкономических показателей.


Межведомственная координация в области статистики является еще одним объектом критики со стороны ОЭСР. Следует признать, что доступ Росстата к административным базам данных является недостаточным, что приводит к пробелам в данных и несопоставимости показателей.

Закон о статистике 2007 года создает правовую основу для использования административных источников данных для статистических целей. В этом законе, а также в законе «О развитии малого и среднего предпринимательства» содержится норма, обязывающая федеральные органы государственной власти безвозмездно предоставлять Росстату административные данные, необходимые для формирования официальной статистической информации. В том числе это относится и к сведениям о налогоплательщиках, доступ к которым ограничен федеральными законами.

Вместе с тем, на практике правовые основы применения административных данных для целей статистики не реализуются. В частности, Росстат не может использовать данные Федеральной налоговой службы. По крайней мере так, как делают статслужбы стран ОЭСР.

ФНС, ссылаясь на налоговую тайну, отказывается предоставлять пообъектные данные о результатах деятельности налогоплательщиков. В результате Росстат не в состоянии формировать «демографию» предприятий, которая бы соответствовала требованиям и определениям ОЭСР. Недостаточная информационная база не позволяет определить быстро развивающиеся предприятия и, соответственно, перспективные направления экономической деятельности.


Опыт зарубежных стран показывает, что практика широкого использования данных налоговой службы способствует повышению качества и согласованности данных и позволяет уменьшить нагрузку на респондентов. Такая практика соответствует рекомендациям международных организаций и основывается на национальном законодательстве. В Европейском союзе это установлено соответствующим решением Европейского парламента. В США налоговый кодекс обязывает представлять для статистических целей информацию, содержащуюся в налоговых декларациях. А в скандинавских странах разработка налоговых деклараций осуществляется с учетом интересов официальных статистиков.

На основании административных источников национальные статистические службы формируют широкий спектр статистических показателей (оплата труда, выпуск, инвестиции, отдельные компоненты ВВП и ВРП и ряд др.).

В последние годы Росстат тесно взаимодействует с Банком России и Минфином России по вопросам информационного обеспечения расчетов национальных счетов. Наблюдается существенный прогресс и взаимная заинтересованность. Но есть и другие примеры. Налоговая служба, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования располагают информационными ресурсами для построения национальных счетов, но отказываются представлять ее в Росстат, ссылаясь на обеспечение конфиденциальности или отсутствие поручений Правительства Российской Федерации.

В 2008 году ООН принят новый стандарт национальных счетов, учитывающий новые экономические реалии. Внедрение этого стандарта возможно только при условии четкого межведомственного взаимодействия и радикальной перестройки межведомственных информационных потоков.

Росстат предпринимает попытки наладить взаимоотношения с ФНС России и другими владельцами административных источников. Параллельно ведется работа в рамках законодательной деятельности, связанной с вступлением в ОЭСР.

С точки зрения ОЭСР существенный пробел в законодательной базе – отсутствие нормы, устанавливающей обязательность участия в переписи населения. В странах-членах ОЭСР такая норма закреплена законодательно. В России же участие в переписи населения является общественной обязанностью.


Слабую действенность такого правового регулирования подтвердили результаты Всероссийских переписей 2002 и 2010 гг. Наблюдается существенное увеличение числа лиц, не ответивших на отдельные вопросы переписного листа. Во многом это связано с отсутствием обязанности предоставления сведений.

В этой связи Росстатом подготовлены соответствующие предложения о внесении изменений в Федеральный закон «О Всероссийской переписи населения».
При оценке правовых и институциональных аспектов деятельности российской статистической системы ОЭСР использовал в качестве эталона 10 Основополагающих принципов официальной статистики, утвержденных ООН 20 лет назад. Это своеобразный кодекс поведения как для всей глобальной статистической системы, так и для официальных статистиков в отдельных странах. Приверженность принципам – одна из фундаментальных основ деятельности российской статистической системы. Тем не менее, реализация одного ключевых принципов – принципа конфиденциальности первичных данных – вызывает некоторые опасения.

Опыт применения соответствующей статьи федерального закона о статистике показывает необходимость более детальной проработки норм ее применения. Органы прокуратуры, судебные приставы, органы внутренних дел регулярно направляют в территориальные органы Росстата запросы о предоставлении им первичных статистических данных. Эти данные содержатся в формах федерального статистического наблюдения. Основание этих органов для подобного рода запросов - обеспечение выполнения контрольных и надзорных функций. Позиция Росстата, основанная на правовых нормах, установленных законом о статистике, а также на международных рекомендациях, заключается в недопустимости разглашения или распространения первичных данных и первичные статистические данные респондентов органами государственной статистики правоохранительным органам не предоставляются.

Таким образом, возникает правовая коллизия, когда правоохранительные органы в соответствии с законами об их деятельности наделены правом получения необходимых данных при совершении исполнительных действий, а за Росстатом не закреплена обязанность предоставления им таких данных и, более того, установлена ответственность за разглашение первичных статистических данных.


На практике отсутствие надлежащего правового регулирования взаимодействия приводят к неоднозначным и противоречивым решениям судебных инстанций.

Генеральная прокуратура Российской Федерации считает, что данная спорная ситуация может быть разрешена путем внесения изменений в законодательство. Полагаем необходимым оперативно внести в Правительство Российской Федерации необходимые изменения в Закон о статистике, однозначно устанавливающие приоритет данного закона при наличии разногласий, связанных с предоставлением первичных данных.
С точки зрения инфраструктурных вопросов ОЭСР рекомендует скорейшее решение проблем по разработке и применению новых общероссийских классификаторов, гармонизированных с международными. Задачи по развитию системы классификаций показаны на сайде.

С 2010 года Росстатом применяются принципиально новые для российской экономики в условиях рыночных отношений Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД-2007) и Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности (ОКПД-2007), позволяющие предоставлять всем категориям пользователей сопоставимую на международном и национальном уровнях статистическую информацию. Эти классификаторы были разработаны Минэкономразвития России на базе европейских классификаций NACE 1.1 и CPA-2002.

Однако большой проблемой стало то, что другие ведомства в своей практике применяют не эти новые версии классификаторов, а старые, формально не отмененные Росстандартом.

Так, прежние версии классификаторов применяют:

ФНС России - при государственной регистрации налоговыми органами юридических лиц.

«Отраслевые» министерства - при разработке технических регламентов и стандартов на выпускаемую продукцию.

Федеральное Казначейство - для проведения госзакупок товаров и услуг бюджетными учреждениями.

В результате сложилась неоднозначная ситуация с идентификацией видов экономической деятельности и продукции, не обеспечивается сопряжение государственных информационных систем и ресурсов.


Кроме того, имеет место дополнительная нагрузка на бизнес-сообщество, когда предприятия вынуждены применять для каждого случая разные классификаторы. Вопрос о необходимости отмены «устаревших» классификаторов неоднократно ставился Росстатом перед Минэкономразвития России, которое считает, что отменять ОКВЭД-1, ОКП и ОКДП пока еще рано и это надо будет сделать после того, как Минэкономразвития России разработает, а все ведомства внедрят новые версии ОКВЭД-2 и ОКПД-2, которые будут построены на базе NACE-2 и CPA-2008.

Кроме того, переход всех федеральных органов исполнительной власти на ОКПД-2007 сдерживался еще тем, что срок действия ОКПД-2007, установленный Минэкономразвития России и Росстандартом, сначала был искусственно ограничен до 1 января 2011 года, а затем продлен лишь до 1 января 2013 года. Сейчас решается вопрос о продлении действия этих классификаторов до 1 января 2016 года, когда планируется перейти на новые версии ОКВЭД-2 и ОКПД-2.

Нерешенные проблемы применения ОКПД-2007 порождают проблемы с разработкой взаимоувязанных с ним новых версий других общероссийских классификаторов - Общероссийского классификатора основных фондов (ОКОФ), гармонизированного с Классификацией экономических активов СНС, а также Общероссийского классификатора полезных ископаемых и подземных вод (ОКПИиПВ).

Очевидно, что проблемы внедрения использования классификаторов пронизывают все направления статистики и требуют соответствующих решений.
Для осуществления мер, направленных на приведение статистической методологии и практики России в соответствие со стандартами ОЭСР Росстат предполагает использовать следующие механизмы.

1. В марте с.г. Правительством утвержден План законодательной работы по приведению российской нормативной-правовой базы в соответствие с нормами ОЭСР. Росстат инициировал включение в План позиций, которые будут способствовать более полному использованию административных данных и эффективному межведомственному информационному обмену.


2. На уровне статистической системы Росстат планомерно адаптирует планы развития отдельных направлений статистики к требованиям ОЭСР. Один из примеров – План развития национальных счетов до 2017 года, учитывающий последние рекомендации ОЭСР.

3. По завершению процесса оценки российской статистики Росстат планирует подготовить среднесрочный план действий по реализации рекомендаций ОЭСР, содержащихся в итоговом обзоре. Он будет базироваться как на результатах обзора, так и на нашей внутренней оценке заполняемости вопросников ОЭСР.

4. Начиная с 2012 года в рамках ежегодных федеральных планов мероприятий в рамках процесса присоединения Росстат планирует расширять и активизировать свое участие в рабочих органах ОЭСР. Это позволит более детально ознакомиться с методологической базой и новыми требованиями Организации.

5. Для обеспечения скоординированного заполнения вопросников ОЭСР планируется использовать Федеральный план статистических работ, в котором ведомствам будет поручаться обеспечение представления соответствующих данных.

6. Мы хотели бы обеспечить широкое распространение в России итогового обзора российской статистической системы. Это еще одна возможность привлечь внимание общества к проблемам официальной статистики. С ОЭСР согласована возможность проведения презентации обзора осенью 2012 года.