birmaga.ru
добавить свой файл

1
Государственное регулирование экономики

 


Учебное пособие

Под общей редакцией зав. кафедрой экономической теории ВВАГС, доктора экономических наук, профессора Г.Н. Власова и кандидата экономических наук, доцента А.М. Желтова.

Авторский коллектив:   Г.И. Черкасов (глава 1), В.М. Колтунов (главы 3—4), А.М. Желтов  (главы 2, 5, 6, 10—12), В.М. Непомилуев (главы 7, 8, 9, 14), Е.Н. Кириллов (глава 13).



Нижний Новгород, 1998

Глава 10. РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА


Сущность и приоритетные направления региональной экономической политики

Федеративное устройство российского государства, а также природно-географические, демографические, национально-культурные, хозяйственные различия регионов России определяют ведущую роль региональной политики в обеспечении экономической интеграции российских территорий и создании оптимальной системы экономического федерализма.

Под региональной экономической политикой в РФ понимается система целей и задач по управлению экономическим и социальным развитием регионов, а также механизм их реализации. Отсюда следует, что РЭП является органической частью общей социально-экономической политики государства, синтезирующей ее региональные аспекты. Она направлена на всемерное использование благоприятных факторов и ограничение действия негативных региональных факторов для достижения общих стратегических целей и задач социально-экономического развития страны. Вместе с тем это часть общей региональной политики, создающая экономические основы целостности российского государства, всех жизненно важных направлений развития российского общества.

 В рамках общей стратегии и тактики социально-экономического развития страны предусматривается обеспечить решение целого ряда региональных проблем:

- учет специфики регионов и особенностей социально-экономической ситуации в них;

- развитие экономического федерализма и межрегиональной интеграции;

- поддержка проблемных регионов (отстающих, депрессивных, кризисных, а также регионов особого стратегического значения);

- перенос ряда направлений реформ в основном на региональный уровень (особенно в содействии развитию малого предпринимательства, социальной сферы, охраны природы и использования природных ресурсов);

- ликвидация неравномерности социально-экономического развития различных районов и регионов (или сокращение разрыва между ними).

Общей тенденцией в РЭП как на национальном, так и на наднациональном уровнях является ее либерализация, а также стимулирование более полного использования научно-технического и производственного потенциала самих районов и регионов.

Приоритетными направлениями в региональной политике являются: социальные, экономические, экологические, национальные и межэтнические отношения. Все они, безусловно, взаимосвязаны, но в центре этих приоритетов находится экономическое направление.

В экономическом блоке приоритетными, безусловно, являются: социально-экономические отношения собственности; земельные отношения и формирование земельного рынка; бюджетно-налоговые отношения, отношения природопользования; селективная (выборочная) поддержка отдельных регионов. Все эти отношения относятся к проблемам экономического федерализма, которые подробно освещены в периодической печати[1].

Эффективная реализация экономического направления требует решения следующих задач:

- Обеспечение эффективной специализации региональных экономик в едином экономическом пространстве России.

- Совершенствование механизмов вертикальных и горизонтальных взаимодействий хозяйствующих субъектов и органов управления, разработка специальных программ проведения реформ в регионах (региональных блоков общероссийской программы).

- Участие в хозяйственном освоении новых регионов, в том числе с привлечением иностранного и отечественного частного капитала.

- Преодоление распада межрегиональных и межгосударственных экономических связей.

- Поддержка прогрессивных структурных преобразований в старопромышленных районах.

- Содействие усилиям по преодолению кризиса в депрессивных регионах и районах с экстремальными природными условиями.

- Стабилизация финансовой и денежно-кредитной систем.

Экологические задачи:

- Устранение кризисных ситуаций в районах с чрезмерными нагрузками на природную среду.

- Ликвидация последствий экологических катастроф (Чернобыльской, Челябинской аварий и др.).

Задачи в области национальных и межэтнических отношений:

- Содействие решению проблем русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья.

- Обеспечение специфических интересов и прав малочисленных народов, возрождение присущих им форм хозяйствования.

- Содействие традиционным формам хозяйствования и переселению репрессированных народов.

- Обеспечение условий для урегулирования военных и межэтнических конфликтов.

Государственная поддержка регионов должна быть ориентирована на обеспечение всем гражданам России независимо от места их проживания равных возможностей пользоваться правами и свободами на основе Конституции и законов РФ. Государственная поддержка призвана также компенсировать регионам потери от экстремальных природно-климатических условий, восполнять затраты на реализацию общегосударственных программ и т.д.

Государственное регулирование и селективная поддержка регионального развития осуществляется по двум каналам — прямым и косвенным. К прямым относятся трансферты из федерального бюджета, а также федеральные региональные программы. Косвенными видами государственной поддержки регионов можно считать поступления федеральных финансовых средств на социально-экономическое развитие территорий по каналам поддержки отраслей народного хозяйства.

Правительство взяло курс на создание равных экономических возможностей во всех регионах и повышение однородности формируемого общероссийского рыночного пространства. С этой целью отменяются не оправдавшие себя налоговые и таможенные льготы и субсидии отдельным регионам и хозяйствующим субъектам.

Цели и средства реализации региональной экономической политики

Цели региональной экономической политики Правительства имеют долговременный характер и связаны со стратегическими направлениями социально-экономического развития России.

Главная цель предстоящего десятилетия в области РЭП — это стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом регионе России, повышение на этой основе уровня и качества жизни населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций РФ в мире.

Более частными по сравнению с главной целью являются:

- укрепление экономического единства страны на основе принципов федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка;

- обеспечение примерно равных условий социального развития во всех регионах России;

- всемерное использование региональных факторов для формирования в регионах эффективной социально-ориентированной экономики.

 Для достижения этих целей необходимо решение определенного круга задач. В предстоящие годы в качестве основных задач РЭП могут быть названы:

- повышение работоспособности основных систем жизнеобеспечения и научно-производственного потенциала, преодоление спада производства прежде всего в наиболее развитых опорных регионах, сведение к минимуму социального и экономического ущерба от свертывания неконкурентоспособных производств;

- оказание содействия по созданию в каждом регионе — субъекте федерации ресурсно-финансового потенциала, достаточного для решения основных задач социально-экономического развития;

- оказание содействия восстановлению нарушенных межгосударственных и межрайонных экономических связей, остающихся рациональными в новых условиях;

- развитие общероссийского рынка как интегрированной системы региональных рынков товаров, услуг, капитала и рабочей силы;

- развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транс-порт, связь, информатика и др.);

- решение острых социально-экономических проблем регионов Крайнего Севера и Дальнего Востока с учетом специфических интересов проживающих здесь малочисленных народов;

- удержание в социально безопасных рамках безработицы в крупных центрах и индустриальных районах;

- принятие мер к урегулированию миграции населения, обеспечение расселения переселенцев и беженцев в регионах, имеющих необходимые предпосылки.

 В практическом осуществлении задач региональной экономической политики используются разнообразные формы и методы государственного воздействия. В качестве основных форм государственного регулирования регионального развития предусматривается:

- использование федерального бюджета для перераспределения финансовых ресурсов между регионами;

- осуществление федеральных программ развития регионов и отраслей с долевым государственным финансированием, участие в отдельных структурообразующих инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации;

- размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд.

В составе каждой федеральной целевой программы должен разрабатываться территориальный блок.

Основная часть мероприятий Правительства, оказывающих воздействие на региональное развитие, будет осуществляться в рамках общей макроэкономической, структурно-инвестиционной, внешнеэкономической, социальной политики, проведения институциональных преобразований. При их разработке и реализации должны учитываться интеграционный (агломерационный) региональный эффект и соответствие интересам комплексного социально-экономического развития территорий Российской Федерации. Так, при проведении конкурсов инвестиционных проектов с долевым (20 %) участием государства важно учитывать их влияние на социально-экономическую ситуацию в конкретных регионах (создание рабочих мест, развитие социальной сферы и т.д.).

По мере расширения инвестиционных возможностей государства будет формироваться фонд регионального развития, средства которого будут направляться на финансирование эффективных проектов регионального и межрегионального значения.

В целях развития наукоемких производств, высоких технологий и активизации международных экономических связей России в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру, будут создаваться условия для формирования свободных экономических зон, технополисов и также других "точек роста" и "локомотивов" экономики субъектов РФ.

Для успешной реализации государственной РЭП предусматривается продолжить создание системы правовых и организационно-экономических норм, научно-технических и проектных работ, совершенствование механизмов государственного регулирования регионального развития. В этих целях в период с 1997 г. по 2000 г. намечается:

- подготовить нормативно-правовые документы о разграничении и делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, а также об общих принципах организации местного самоуправления;

- разработать и принять Закон о субъекте Российской Федерации;

- законодательно-нормативно закрепить процедуру оказания мер государственной поддержки регионам;

- пересмотреть структуру и размещение подразделений федеральных служб в регионах;

- шире использовать возможности новых организационных форм экономического сотрудничества (региональные и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, территориальные ФПГ и другие);

- обеспечить единство нормативно-правового пространства для всех субъектов хозяйствования на всей территории Российской Федерации;

- разработать систему мониторинга и научных прогнозов финансово-экономического и социального развития регионов России.

Экономический федерализм и межрегиональная интеграция

Основы экономического механизма федеративных отношений в России, заложенные на предшествующем этапе политических, правовых и экономических реформ, будут развиваться в направлениях совершенствования бюджетно-налоговой системы, разделения государственной собственности и доходов от нее (включая приватизацию) между федеральным, региональным и муниципальным уровнями.

Создаются условия, при которых регионы будут заинтересованы в достижении лучших экономических результатов, в расширении финансовых возможностей федерального бюджета. Деятельность Правительства Российской Федерации будет направлена на создание такого механизма взаимодействия субъектов федерации, который обеспечивал бы свободу предприятий различных форм собственности и не допускал административные ограничения в перемещении товаров, финансовых ресурсов, рабочей силы между регионами. Интересы регионов должны учитываться и при принятии решений, касающихся управления федеральной собственностью, находящейся на их территории.

В процессе реформирования налогово-бюджетной системы будет усилена роль рентных платежей при справедливом распределении экономического эффекта от природопользования между бюджетами всех уровней.

Поддержание и развитие общероссийской и межрегиональной производственной инфраструктуры останется приоритетной областью инвестиционной деятельности государства. В то же время будут создаваться благоприятные условия для привлечения частных инвестиций, в том числе иностранных, для развития транспортных и телекоммуникаций федерального и межрегионального значения.

Принимая во внимание, что основные элементы федеральной инфраструктуры (Газпром, электроэнергетика, железнодорожный транспорт, главные телекоммуникации и т.п.) являются естественными монополиями, будет осуществляться контроль за их экономической деятельностью, в том числе над ценообразованием.

Что касается РАО "Газпром" и РАО "ЕЭС России", то здесь можно сказать следующее.

Во-первых, о РАО "Газпром". Это такая монополия, которая четко разделяется внутри на добычу, транспортировку и торговлю природным газом. В настоящее время "Газпром" начинает вычленять из  своего  состава самостоятельные неосновные структуры производства. Например, аграрные, строительные, ремонтные. Так, за рамки компании уйдут 38 строительных организаций и 10 предприятий  стройиндустрии, большие  сокращения будут в научном аппарате. Создается  дочерняя  фирма "Бургаз", в которую войдут буровики. Предполагается сокращение числа работников почти на 100 тысяч  человек,  что  позволит только на заработной плате экономить 2,2 трлн. руб. ежегодно. Это, безусловно, скажется на снижении  себестоимости  добываемого  газа и очистит тарифы от излишних побочных затрат. Со стороны государства будет ужесточен контроль  за инвестициями  внутри компании  и политикой повышения курсовой стоимости акций "Газпрома". Высшие должностные лица Правительства РФ войдут в руководящие органы РАО "Газ-пром".

Во-вторых, российская электроэнергетика также представляет собой исторически сложившуюся естественную монополию. Ее деятельность регулируется так же, как и Газпрома законами "О естественных монополиях" и "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ". Следует заметить, что монополизм данной отрасли заключается в том, что вся территория России объединена магистральными электрическими сетями, образующими единую энергосистему.

Здесь конкуренция экономически нецелесообразна, поскольку она означала бы повсеместное сооружение дублирующих электросетей, принадлежащих разным собственникам. Не должно быть здесь и посредников, которые, по неудачному опыту Приморья, приводят к кризису в поставке энергии.

Дробление ЕЭС на отдельные самостоятельные подразделения также не приведет к конкуренции, поскольку вместо одной естественной монополии возникло бы несколько, но только лишь размером поменьше. ЕЭС — это национальное достояние.

Подобного феномена нет в мире. Поэтому ЕЭС России надо не расчленять и дробить на части, а сохранять как инструмент дальнейших преобразований в экономике. На оптовом рынке выступают 33 крупные электростанции: атомные, тепловые и гидростанции. Вот они и должны эффективно конкурировать со всеми российскими энергопроизводителями.

Сохранится контроль государственных органов над формированием железнодорожных тарифов, особенно на тех транспортных направлениях, где уровень тарифов существенно ограничивает производственную деятельность и межрегиональные связи. В частности, будет продолжено сдерживание роста тарифов на железнодорожные перевозки на Дальний Восток и обратно на расстоянии свыше 3000 км.

Развиваются региональные и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия как новая форма экономического самоуправления в масштабах крупных регионов. Эти ассоциации решают задачи региональной экономической интеграции. Создано восемь ассоциаций, которые уже функционируют.

1. Ассоциация "Большая Волга" (входит пять республик и шесть областей, в том числе Нижегородская область). Уже разработан Устав ассоциации и созданы комитеты: по экологии, энергетике и конверсии, по производству зерна и продовольствия.

2. Межрегиональная ассоциация "Сибирское соглашение".

3. Дальне-Восточная ассоциация.

4. Уральская ассоциация.

5. Ассоциация "Центральная Россия".

6. Ассоциация "Черноземье".

7. Ассоциация "Северо-Запад".

8. Ассоциация "Северный Кавказ".

Для укрепления экономического федерализма Правительство считает необходимым обеспечить равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти.

Для формирования и укрепления единого экономического пространства, обеспечения свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств предусматривается:

- создание фондов регионального развития;

- недопущение установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и других препятствий для свободного движения товаров, услуг и финансовых средств;

- запрещение эмиссии в России иных денег, кроме рубля,

- наделение федеральных органов исполнительной власти правом создавать территориальные структурные подразделения и назначать в них соответствующих должностных лиц;

- определение состава предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов. Действия, нарушающие единство экономического пространства и ее денежной системы, будут расцениваться как антиконституционные.

Становление нового федерализма и местного самоуправления в условиях перехода к рыночной экономике предопределяет необходимость и обязательность системного пересмотра сложившегося механизма регулирования земельных отношений.

В России на протяжении последних лет создана определенная нормативно-правовая база, которая впервые после длительного перерыва оперирует категориями права, свойственными рыночной экономике. Однако это законодательство неполно, противоречиво и очень нестабильно. Его применение порождает много острых конфликтов и тупиковых ситуаций как по поводу отношений местных органов с предприятиями, организациями и гражданами, так и между разноуровневыми органами власти из-за неупорядоченности властных полномочий по регулированию землепользования. Но гораздо опаснее то, что действующее законодательство содержит мотивы, могущие привести к будущим социально-экономическим осложнениям. В нем недостаточно учтены особенности земельного вопроса в России и современные мировые тенденции развития земельного рынка. Земельная собственность в ее современном виде в развитых странах — один из наиболее регионально контролируемых и регламентируемых видов собственности.

Имеющиеся разработки, аналитические материалы и проводимые исследования позволяют наметить ряд первоочередных действий по доработке и развитию соответствующего земельного законодательства. Всё это должно обеспечить:

- однозначное законодательное разделение компетенций, полномочий и ответственности территориальных органов власти разных уровней по поводу распоряжения землей и осуществления регулятивных воздействий на участников земельного рынка;

- согласованное взаимодействие различных региональных органов власти по регулированию земельных отношений, выходящих по своему значению за пределы отдельного региона;

- усиление правовой регламентации вопросов использования земли путем законодательного определения требований, условий и ограничений получения права на земельную собственность;

- более четкую региональную дифференциацию правовых режимов использования участков земли в зависимости от их целевого назначения, размера и местонахождения, других обстоятельств, а также применение детальных и четких процедур интеграции (согласования) "индивидуаль-ных" правовых режимов использования земли при планируемом отводе конкретных участков. Особое внимание должно быть уделено правовому закреплению объективных различий режимов использования сельскохозяйственных и городских земель.

В России еще только начинает формироваться правовое регулирование природоресурсных отношений, ориентированное, с одной стороны, на рыночную экономику, а с другой — на условия нового федерализма и местного самоуправления. Важнейшей отраслью является горное право, основным источником которого выступает закон "О недрах". Этот закон закрепляет общие принципы и институты регулирования отношений в процессе изучения, использования и охраны недр на территории России, ее континентального шельфа и морской экономической зоны, а также отходов горнодобывающих производств.

Опыт применения этого закона показал, что требуется ряд изменений и дополнений природоресурсного права в связи с продолжающимся активным переходом от жестко централизованной схемы управления природопользованием к ориентированной на рынок децентрализованной системе территориального управления охраной, воспроизводством и использованием природных ресурсов.

С позиции нового федерализма и местного самоуправления наиболее актуальными в сфере правового регулирования природопользования надо считать следующие проблемы:

- систематизация норм, регулирующих комплексное использование и охрану недр и правила их эксплуатации в условиях рыночной экономики на основе осуществления кодификации горного законодательства. Указанная кодификация должна отражать как новую государственную политику в этой области, так и предполагаемую частичную кодификацию горного права в форме законов "О нефти и газе", "Об угле" и т.п., которые должны содержать специфику правового регулирования отношений в отдельных сферах природопользования;

- более четкое разграничение компетенций и правомочий разноуровневых органов государственной власти и местного самоуправления по распоряжению недрами на основе решения важнейшего вопроса о том, кто признается собственником природных ресурсов;

- учет интересов малочисленных народов Севера (на территории проживания и ведения традиционной хозяйственной деятельности которых добывается основная доля углеводородного сырья) при законодательном установлении юридического статуса этих народов и определении институтов, представляющих их интересы;

- законодательное установление правоотношений ресурсопользователей с территориальными органами власти по вопросам социального развития и инфраструктурного обустройства территории, охраны окружающей среды, национально-этнических, финансовых и бюджетно-налоговых отношений.

Региональная политика и поддержка проблемных регионов

Объектами особого внимания со стороны государства являются проблемные регионы, которые выделяются в зависимости от уровня развития, глубины кризисных процессов, значения в решении общегосударственных социально-экономических задач. Основными типами проблемных регионов в современной ситуации являются: отстающие, депрессивные, кризисные, а также регионы особого стратегического значения.

Сохраняют свою остроту вопросы подтягивания отстающих в экономическом отношении регионов, характеризующихся чрезмерно низкими душевыми доходами населения и недостаточным производственным и финансовым потенциалами. На усиление экономической базы отстающих регионов требуются значительное время и активная поддержка государства, прежде всего в вопросах привлечения сюда инвестиций и создания новых рабочих мест, в том числе и за счет средств федерального бюджета. Населению этих регионов оказывается социальная помощь из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Депрессивные районы — территории, обладающие достаточным экономическим потенциалом, но охваченные в результате структурного кризиса устойчивым снижением производства и реальных доходов населения и растущей безработицей. К этой категории территорий следует относить не только субъекты Федерации, но и конкретные части областей, краев или республик в составе России, что позволяет оказывать целевую помощь депрессивным местностям, не распространяя ее на развитые центры субъектов Федерации. Предусматривается разработка специальной Федеральной программы по депрессивным районам с тем, чтобы предусмотреть в бюджетах на 1997—1998 гг. выделение необходимых средств для ее финансирования.

Основной формой поддержки депрессивных регионов является концентрация уже предусмотренных нормативно-законодательными актами методов и механизмов поддержки предпринимательства, привлечения частных (в том числе иностранных) инвестиций, содействия инвестиционной активности, реструктуризации предприятий, переподготовки кадров и т.д. В связи с этим предусмотрено:

- обеспечить для предприятий депрессивных регионов первоочередное рассмотрение заявок на получение средств, выделяемых на проведение структурной реконструкции и санации производства, разработать механизм оказания им технической помощи при подготовке таких заявок;

- пересмотреть порядок рассмотрения заявок на получение государственных кредитов (в том числе конверсионных) предприятиями депрессивных регионов;

- предоставлять предприятиям депрессивных регионов налоговый кредит в первоочередном порядке (в случаях его отмены — сохранить данную форму поддержки предприятий исключительно для депрессивных регионов);

Обеспечить приоритет депрессивных регионов при распределении инвестиций, проходящих по федеральным программам развития производственной инфраструктуры:

- создать условия для дополнительного привлечения средств фондов занятости, используемых для переподготовки кадров, финансирования общественных работ и т.п., в депрессивные регионы;

- предоставлять высвобождаемым работникам промышленных предприятий целевые кредиты на жилищное строительство (с выделением в собственность земельных участков).

Проблемы кризисных регионов, отличающихся экстремальным характером экономических, социально-политических и экоприродных процессов (остановка подавляющей части промышленных предприятий, межэтнические конфликты, последствия природных катаклизмов), будут решаться с помощью федеральных целевых программ. На кризисные регионы будут распространяться меры, предпринимаемые в отношении депрессивных регионов.

Народное хозяйство России не может нормально развиваться без природных ресурсов Крайнего Севера. Сохраняется приоритетное значение государственной поддержки топливно-энергетического и горнопромышленного комплексов. Будут решаться проблемы структурной перестройки промышленности Севера в направлении ликвидации непрофильных, убыточных и экологически "грязных" предприятий, развития транспортной инфраструктуры, включая совершенствование трансарктической навигации.

Особое геополитическое положение Дальнего Востока и Калининградской области предопределяет необходимость принятия специальных целевых федеральных программ социально-экономичес-кого развития этих регионов, укрепления их транспортных связей с центральной Россией, усиления их роли во внешнеэкономических отношениях.

Требуют внимания регионы, граничащие с республиками бывшего СССР. Новое приграничье России глубоко интегрировано с сопредельными зарубежными территориями в экономическом, культурно-этническом и демографическом плане. Поэтому посредством правовых и экономических инструментов будет поощряться стремление приграничных районов к всеобъемлющему сотрудничеству с соседними областями Казахстана, Украины, Беларуси, других республик бывшего СССР. Учитывая прогресс в вопросах создания общего экономического пространства СНГ, намечается подготовить на межгосударственной основе предложения по нормативно-дого-ворному оформлению приграничного сотрудничества по вопросам координации и регулирования транспортных, торговых, медицинских, культурных, информационных и других связей с прилегающими зарубежными регионами, совместного решения экологических проблем, правоохранительной деятельности и др.

В предстоящий период будет законодательно определен статус проблемных регионов разного типа.

Зарубежный опыт региональной экономической политики

В процессе западноевропейской интеграции неуклонно возрастает роль региональной политики. К концу 80-х гг. она приобрела самостоятельное значение. На повестку дня поставлен вопрос о создании принципиально нового образования — "Европы регионов", последовательно продвигающегося к федеративному типу надгосударственного устройства.

Создание Европейского Союза (ЕС) положило начало проведению единой региональной политики, целью которой является объединение национальных хозяйств и обеспечение их гармоничного развития при сокращении разрыва (в уровнях развития) между отдельными территориями. Еще в конце 60-х гг. началась разработка долгосрочной концепции региональной политики. В этих целях были учреждены Комитет по региональной политике и специальный Европейский фонд регионального развития (ЕФРР). Вопрос об их создании был решен на Парижской встрече глав государств и правительств "шестерки" в 1972 г. (Германия, Франция, Италия, Бельгия, Люксембург, Нидерланды).

Вплоть до конца 80-х гг. реализовывались четыре вида комплексных региональных программ. Межгосударственные программы ставили своей целью согласование региональной политики и важнейших направлений отраслевой деятельности ЕС. В 1987 г. было начато финансирование первых двух таких программ: "Стар" — создание систем коммуникаций в депрессивных районах, "Валорем" — освоение энергетического потенциала этих районов. С 1988 г. началась реализация программ "Ренавель" и "Резидер", которые были ориентированы на подъем регионов с традиционным судостроением и структурную переориентацию регионов с развитой черной металлургией. Интегрированные программы ЕС с самого начала финансировались также из средств Европейского социального фонда (ЕСФ), Европейского фонда ориентации и защиты сельского хозяйства (ФЕОГА) и Европейского инвестиционного банка (ЕИБ).

Созданная Генеральная дирекция по региональной политике основным критерием одобрения национальных проектов и программ считает вклад государства в рост занятости населения.

Широкомасштабная реформа финансирования региональной политики и всей структурной политики ЕС была одобрена на сессии Евросовета в июле 1988 г. и проводится с 1989 г. По существу региональная деятельность ЕС приобрела статус официального направления интеграционной экономической политики.

В основе реформы были такие положения:

- объединение финансовых ресурсов трех фондов — ЕФРР, ЕСФ и ФЕОГА — в единый структурный фонд;

- двухкратное увеличение к 1993 г. (по сравнению с 1987 г.) суммарного объема средств структурного фонда (СФ);

- изменение принципов финансирования региональной политики (переход к "индикативному методу" предоставления ресурсов и отказ от финансирования всех прежних региональных программ, кроме межгосударственных).

Начиная с 1989 г. СФ был сориентирован на выполнение следующих пяти задач:

1) подъем слаборазвитых районов;

2) структурная перестройка в депрессивных регионах;

3) уменьшение долгосрочной безработицы;

4) создание условий для занятости молодежи;

5) отраслевая переориентация аграрного сектора и поддержка территорий с преобладающим сельским населением.

Новая концепция региональной политики предполагает сосредоточение подавляющего объема финансовых средств в слаборазвитых регионах, где ВВП на душу населения не превышает 75 % среднего для ЕС показателя.

По характеру финансовой поддержки из консолидированного бюджета ЕС выделяются три группы государств:

1) страны, вся территория которых относится к регионам первой группы: Греция, Ирландия, Португалия;

2) страны, где лишь отдельные районы относятся к первой группе: такие районы составляют 83 % площади Испании, 48 % площади Италии, 40 % — Великобритании, 30 % — Франции;

3) страны, имеющие в своем составе лишь некоторые регионы с характеристиками первых двух групп: Люксембург — 39 % национальной территории, Бельгия — 25 %, ФРГ — 19 %, Нидерланды — 13 % и Дания — 7 %.

Заметно возросла доля населения, охваченного субсидиями, в наименее развитых странах при снижении этого показателя в наиболее обеспеченных государствах.

Опережающими темпами возрастал объем финансовых ресурсов, приходящихся на душу населения в наиболее отсталых регионах первой группы государств.

Еще одним проявлением растущей концентрации ресурсов, направляемых на цели региональной политики, стало существенное увеличение доли финансового вклада ЕС в каждом отдельно взятом проекте.

Кроме рассмотренных программ "Стар", "Валорен" и "Резидер" суммарным объемом 1,7 млрд. экю, в течение 1990—1993 гг. вступили в действие еще десять межгосударственных программ с финансовым вкладом ЕС в 3,5 млрд. экю. Среди них "Решар" — стимулирование угледобывающих районов; "Энвирег" — вторичное использование пресной воды в средиземноморских регионах первой группы; "Реджис" — диверсификация экономики на отдаленных островах, принадлежащих странам-членам ЕС; "Юроформ" — поощрение в области профессионального образования; "Телематик" — внедрение принципиально новой системы телекоммуникаций в депрессивных районах; "Страйд" — вклад в развитие научно-технического потенциала слаборазвитых районов и др.

Переход в конце 80-х гг. к качественно новому этапу региональной интеграционной политики повлек за собой выработку четких принципов ее реализации:

1. Концентрация ресурсов структурного фонда в наименее развитых территориях ЕС при строгом наднациональном контроле.

2. Тесное партнерство между Комиссиями (Комитетами) ЕС, национальными правительствами и местными органами власти.

3. Взаимодополняющий характер субсидий структурного характера. Институты ЕС могут предоставлять ресурсы только в качестве дополнительного источника при реализации национальных программ и не имеют права определять объекты своего вмешательства исключительно по собственной инициативе.

4. Субсидиарность (взаимодополняемость) основных видов экономической политики, каждый из которых по разному реализуют в рамках ЕС на различных уровнях: региональном, национальном, межгосударственном и наднациональном.

5. Глобализация региональной политики. Комиссия ЕС требует включать в направляемых в ее адрес национальных программах стратегические цели в долгосрочном плане.

6. Тесная координация региональной политики с другими направлениями экономической политики ЕС.

7. Согласование региональной политики ЕС с макроэкономической и социальной политикой каждой из стран — членов ЕС.

8. Прямое взаимодействие между государствами ЕС при реализации ими национальной региональной политики.

Координация региональной политики между государствами ЕС, начиная со второй половины 80-х гг., стала заметным фактором повышения эффективности интеграционной структурной политики в целом. Важную роль при этом сыграла унификация критериев, используемых всеми национальными правительствами при выделении проблемных регионов в своих странах.

Такими критериями в настоящее время являются: уровень безработицы; динамика миграционных потоков; доход на душу населения; удельный вес продукции сельского хозяйства и депрессивных отраслей промышленности в ВВП. В 80-е гг. была окончательно разработана единая классификация регионов стран-участниц ЕС. Использование единой классификации для решения практических задач помогает создать реальную ткань качественно нового территориального устройства Западной Европы.

Речь идет о формировании "Европы регионов", т.е. такой организационной структуры, в которой при принятии многих важнейших решений регионы ЕС будут обладать приоритетом перед существующими ныне национальными государствами[2].

Расширение компетенции отдельных территорий в рамках стратегической цели западноевропейской интеграции — создания единого федеративного образования — закреплено в Маастрихтском договоре (1992 г.). На основе важнейшего принципа интеграционной деятельности—принципа субсидиарности — дополнительные компетенции передаются с наднационального и особенно национального на региональный уровень.

В настоящее время регионы стран — членов ЕС отстаивают свои интересы непосредственно через такие неправительственные организации: Комиссия регионов; Собрание регионов Европы; Совет регионов и общин Европы. Они, в свою очередь, координируют свои действия через регулярно созываемую Европейскую региональную ассамблею. Итак, реализация концепции "Европы регионов" теснейшим образом связана с продвижением Европейского союза к единому федеральному устройству на всей его территории. Тем самым регионы стран — членов ЕС повысят свой автономный статус и смогут эффективно участвовать в реализации региональной экономической политики на межгосударственном уровне.

Однако в действительности не все так просто осуществляется. Повышение статуса региона в механизме принятия межгосударственных решений резко усложняет работу органов ЕС из-за необходимости постоянного поиска консенсуса.

Отметим три важных положения общего характера, которые возможно использовать в качестве практического опыта региональной экономической политики ЕС в условиях России:

1. РЭП является самостоятельным и чрезвычайно важным направлением хозяйственной деятельности в рамках крупных и неоднородных территориальных образований, каковыми являются ЕС и Россия.

2. Большинство подходов, выработанных в РЭП Европейского Союза, применимо и к российской действительности.

3. Растущая самостоятельность регионов — объективный процесс, происходящий в настоящее время как в Западной Европе, так и в Восточной Европе.

Литература

Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Указ президента РФ от 3 июня 1996 г., № 803.

Среднесрочная программа Правительства РФ на 1997—2000 годы. "Структурная перестройка и экономический рост".

Вопросы экономики, № 9, 1994. Раздел "Экономический федерализм"; № 4, 1995, раздел "Региональная экономическая политика".

Российский экономический журнал, 1994, №№ 5—8; 1995, №№ 1, 2, 3, 5, 6, 8.

Шумейко В. Российские реформы и федерализм. — М.: Славянский диалог, 1995.



Российские реформы и проблемы экономического федерализма// Экономист, 1995, № 11.